您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

国家烟草专卖局


中烟叶生[2003]24号

关于安排2004年全国烟草种子工作的通知




各省级局（公司）烟叶部门，全国烟草品种审定委员会委员，品种区试示范单位，有关科研单位：
　　2003年烟草种子工作认真贯彻落实宁波全国烟草种子工作会暨全国烟草品种审定委员会第四届第二次工作会议精神，积极探索建立了烟草新品种权转让与有偿使用机制，实施品种权有效保护，加大了种子生产加工新技术的研究与应用，种子质量明显提高，加速优良新品种推广力度，促进品种合理化布局，提高了种子市场化供应水平和技术服务水平，认真组织新品种农业评审和工业评定，增强新品种试验评价科学性，重视并加强了对种子工作重要性的认识，提高了烟草种子市场化管理水平。为了进一步搞好烟草种子工作，现将2004年安排意见通知如下。
　　一、完善种子市场，进一步提高种子市场管理水平
　　随着烟草种子市场化进程加快，烟草种子质量、种子新技术应用、加工包装技术和种子客户服务方面取得了长足进步。种子的发芽率、发芽势明显提高，普遍达到了90%以上；催芽包衣种和杂交种在云南产区得到大面积推广；种子加工质量和包装技术有了大幅度提高，种子包装量由过去每袋最高的100克降到了20克左右，每亩用种量从8000粒左右降到了3800粒，种子资源得到了有效利用；种子售后质量跟踪和技术服务进一步加强，促进了优良新品种推广力度，有效提高了产区新品种种植技术。中烟种子公司经过近两年的努力，通过强化种子技术研究、提高产品质量和加强技术服务在产区的信誉度和信任度明显提高。云南省和重庆市于2003年先后撤消了良种繁殖基地，全部由中烟种子公司负责生产供应，将过去从事种子生产的技术人员充实到了烟叶生产中。事实证明，随着烟草种子市场化，在市场机制的作用下，产区的种子管理水平和种子生产、加工、供应专业化水平及其专业化集中度有了明显提高。
　　各产区要进一步提高认识，用发展的思路、市场的手段提高烟草种子工作水平和管理水平，加速推进种子市场化进程。烟叶种植面积较大、良繁基地较多的省份要加快对良繁基地进行整合，保留1-2个良繁基地，提高市场化和专业化生产水平，参与市场竞争，增加独立自主的经营能力，重点在提高种子技术水平、产品质量和技术服务上下功夫。选择多年从事种子工作、技术水平高、责任心强的人员专业从事种子生产，将其它技术人员及时充实到烟叶生产中去，抓好烟叶生产，提高烟叶质量。种植面积少的省份应把主要精力放在烟叶生产上，不要再考虑种子生产和加工的事，运用市场选优的原则，使用高质量的优质种子，促进种子资源合理有效利用。力争用1-2年的时间使我国烟草种子生产经营单位数量减少到10个以下，实现市场条件下种子生产供应规模化、专业化，并进一步提高市场管理水平。
　　种子生产经营单位要将积累形成的有限资金投入到种子科研中去，要积极与种子科研单位、卷烟工业企业和烟叶产区开展合作，加强新品种定向选育、优良品种推广与种植技术指导培训、扩大催芽包衣种和杂交种的使用面积等，真正实现烟草种子育繁推一体化，使种子走上良性化自我发展道路，促进烟草种子技术水平和工作水平全面提高。
　　二、优化品种布局，因地制宜推广烟草新品种
　　新品种的大力推广为提高我国烟叶质量发挥了重大作用，卷烟工业企业和广大烟农越来越重视对种植品种的选择。优良品种品质潜力的发挥有其特定的生态条件与栽培技术要求，必须遵循品种生态适应性与区域性规律，选择适合当地条件的种植品种，最大限度地开发品种提质的内在潜力，满足烟叶需求市场对产区种植品种的要求，优化不同生态种植区的品种布局。新品种推广一定要因地制宜，合理搭配，要注重良种良法的配套工作，多安排一些推广前的栽培、调制试验等，切实为大面积推广做好技术储备。
　　要扭转全国种植品种过度集中在2-3个品种上的非正常现象。2003年统计显示，全国种植面积过100万亩的品种只有三个品种， K326种植面积为497万亩、云烟85为440万亩、云烟87为222万亩，合计种植面积1156万亩，占到全国总种烟面积1438万亩的80%，其中云烟85品种在23个烤烟产区中除河北、宁夏外均有种植，云烟87则在17个产区均有种植。这种现象是极其危险的，要引起烟叶产区的高度重视。近几年审定通过的新品种质量是较高的，既有适宜南方烟区种植的品种，也有适宜北方烟区种植的品种，要综合考虑当地生态条件和市场需求选种或培植自己的主栽品种、当家品种和特色品种。要大力提倡一乡一品，按品种定向供应原料，为工业配方选择品种提供条件。
　　对边远山区和毗邻烟区仍存在劣杂品种、未经审定品种种植以及个别地区发现转基因烟叶问题，烟叶产区要引起高度重视，加强管理，一经查实，要严肃处理。
　　三、认真做好烤烟和白肋烟品种试验工作
　　依据2003年全国烤烟和白肋烟品种试验结果和有关选育单位推荐参试品种情况，全国烟草品种审定委员会对2004年品种试验安排如下：烤烟品种试验安排25个区域试验点、16个生产试验点，参加区域试验的品种南方区为K07、CF209、云烟97、云烟98、YNH09和94-7；北方区为JY-02、FY813、G14、8504、LJ29和9717；生产试验品种南方区为YH01和9601，北方区为CF986和6614。白肋烟品种试验安排8个区域试验点，品种为50926、YNBS1、YNBS2、EB4#和2009；4个生产试验点，品种为EB4#。2004年全国烤烟、白肋烟品种试验方案分别由主持单位分送各试验点，请参试单位严格按照《方案》执行，认真做好2004年品种试验工作。
　　针对近年检查品种试验工作出现的问题，产区要提高认识，认真组织管理，确定专人负责，加强检查与指导。中国烟叶生产购销公司、全国烟草品种审定委员会拟对参试单位和品种试验工作进行动态管理，将制定详细的目标与工作考核办法，经费补贴要与考核结果紧密挂勾。考核工作主要由试验主持单位按不阶段各点重视程度和工作情况进行。主持单位要认真负起责任，将考核工作与试验指导结合起来，提高试验的准确性和科学性。2004年的品种试验保持去年的经费补贴水平，但除病害鉴定圃费用和试验样品评吸分析费用由烟叶公司直接下拨外，各试验点的补贴经费全部拨主持单位，根据全年考核结果，对领导重视、责任心强、试验科学准确的参试点和个人实施多补贴和奖励；对因领导不重视、责任心不强等人为因素造成试验报废、数据不真实的参试点实施少补贴或不补贴；提高试验经费的使用效率。对连续两年因人为因素出现问题的参试点要取消参试资格，坚决进行调整。
　　要进一步宣传《烟草种子管理办法》、《烟草品种审定办法》、《烟草品种试验管理办法》和《全国烟草品种审定委员会章程》等四个烟草管理规定，加强种子工作管理，规范品种试验程序和审定标准。申报参加全国试验的烟草品种必须经过省级试验并通过省级评审后方可进入，申报审定的品种必须进行全国生产试验，并通过全国烟草品种审定委员会统一组织的农业评审和工业评定方可提报审定。科研单位、产区公司和全国试验主持单位要认真把关，保证新品种选育质量，促进烟叶发展。
　　全国烟草品种审定委员会拟于明年4月份召开是新品种审定会。请有关育种单位和全国试验主持单位及早做好审定品种材料的准备工作，报全国烟草品种审定委员会办公室初审合格后，提报会议审定。






中国烟叶生产购销公司
全国烟草品种审定委员会
二ＯＯ三年十二月十九日




　　2012年8月31日新修订的《民事诉讼法》第一百二十三条关于“人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利”的规定，仅为宣示性的条文，由于无相应配套措施，还无法彻底解决群众反映强烈的“立案难”问题，达不到切实保障公民诉权的目标。诉权是一种公权，是宪法赋予当事人诉讼的基本权利，是当事人进行诉讼活动的根据。诉权的行使前提是符合法律规定者才享有诉权，任何其他人不享有诉权。《民事诉讼法》第一百一十九条对诉权的行使作出了相应的限制，即必须符合法院主管范围的规定和起诉条件，是基于司法资源和法院职能的有限性考虑和激励公民、法人积极行使权利、节约司法资源和规范诉讼等多重目标的考虑。除此之外，不得另行限制当事人诉权的行使。然而实践中，存在大量的非正式立案制度如预立案、暂缓立案、“不立不裁”等现象，形成对诉权行使上实质性的障碍，造成公民的“起诉难”。本文在对各级和各地法院不规范立案现象梳理和分析基础上，探寻其制度性成因，并提出治理对策，旨在达到全面保护公民诉权、维护社会和谐之目标。

　　一、公民诉权保护失范现象纵览

　　目前，因社会正处于重大转型期，社会矛盾多发易发，大量纠纷案件涌入法院，法院面临着前所未有的压力，为减缓案件压力，司法决策高层及各地法院出台了相应急性保护措施，诸如“预立案”、“诉前调解”等，但是，这些政策文件由于存在许多程序漏洞，导致实践中走了样，使侵害当事人诉权的现象时有发生。

　　1、“预立案”演变为“抽屉案”。最高法院在2010年6月7日颁布实施的《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（以下简称《意见》）第8条规定：“进一步做好诉前调解工作。在收到当事人起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，对于未经人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式调处的案件，要积极引导当事人先行就近、就地选择非诉讼调解组织解决纠纷，力争将矛盾纠纷化解在诉前。当事人选择非诉讼调解的，应当暂缓立案；当事人不同意选择非诉讼调解的，或者经非诉讼调解未达成协议，坚持起诉的，经审查符合相关诉讼法规定的受理条件的，应当及时立案。”该制度开启了“预立案”制度的先河。由于该条规定突破了民诉法关于在收案后应当在七日内审查决定是否受理的规定，而且对适用“预立案”前提条件“当事人选择非诉讼调解的”规定模糊性（是当事人在起诉时即表示接受诉讼调解还是在当事人经法官做工作后表示接受选择非诉讼调解），以及对“非诉讼调解”不能达成协议应当“及时”立案的“及时”规定的不确定性，导致实践中大量出现“抽屉案”。所谓“抽屉案”，也就是“窝”案、“黑”案、“私”案的意思，即对当事人起诉案件长期搁置不予以立案也不予办理，或即使不予以立案，也按照正常程序予以审理和执行，审结或执结后再予以立案，搞“体外循环”、“以结代立”，造成法院对案件一切程序都是处于一种失控的状态，包括承办法官私自制作裁判文书以及案件宣判等等。同时这些案件没有纳入网上流程管理，即便是法院有严密的立、审、执审判管理流程制度，最终也会导致这种审判管理流程制度流于形式,严重损害当事人的合法权益。

　　2、“诉前调解”演变成“不调不立”。《意见》第8条第2款同时还确立了“诉前调解”制度。这对于引导当事人选择快捷便利的非诉讼调解，节约当事人的诉讼成本、拓展法院解决纠纷的功能、实现调审分离、减轻法院审判压力具有积极的作用。但是，“诉前调解”在实践中大多数演变为“不调不立”，即调解不成的即不予以立案，造成诉前调解期限随意性及其对诉权的侵害。实践中诉讼当事人或代理律师反映特别强烈的即是：法院接收案件材料后，强制启动诉前调解的程序，调解不成，就此将案件长期搁置，既不立案也不明确答复当事人不予立案，使当事人或代理律师遭受往返奔波、反复查询之苦。

　　3、“程序审查”演变成“实体审查”。主要表现在：一是对原告的诉讼主体资格审查严格。例如，责令原告提供权利受到侵犯的初步证据，例如事故认定书等。二是对于被告主体资格也严格审查。例如，对自然人起诉，责令起诉人提供被告有效的联系方式，对法人起诉，责令起诉人提交工商登记材料等，提前审查“被告是否适格”。三是对事实和理由审查超越法定范围。例如，近期民间借贷纠纷处于高发期，一些法院为避免虚假诉讼的出现，不仅责令起诉人提供借据，还要提供付款凭证等实体证据。混淆了起诉要件与诉讼要件，将需要大量时间和专业知识的实体审查工作放在立案程序，其结果是使得大量具备起诉要件的纠纷无法进入诉讼系属，当事人的裁判请求权和诉权没有得到应有保障。

　　二、公民诉权保护失范现象的原因剖析

　　（一）我国宪法对诉权保护空白。从本质上讲，诉权是公民基本权利的保障书。我国宪法的第2章明确规定了公民的基本权利，而诉权作为公民基本权利的保障性权利也应该由宪法明文规定在公民基本权利的专章之中。然而宪法中却没有明确的规定。只在第41条规定了“申诉权”和“控告权”。有学者认为诉权包括在“申诉权”和“控告权”之内，实际上诉权的内涵要比“申诉权”和“控告权”丰富得多，后两种权利仅为诉权之部分而已。无论从保护公民合法权利的角度看，还是从依法治国的角度考虑，我国宪法没有明文规定诉权实为一大缺憾。

　　（二）我国立案制度不完善。由于民诉法只有一个条文来规定受案条件，立案审查作为诉讼活动中的一个单独程序，有其独立的存在价值，仅仅一个法条难以涵盖具体、明确阐释其全过程。1997年4月21日颁发的《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》（法发[1997]7号）（以下简称《立案规定》）虽然对立案范围、收案立登记、审查期限、立案决定和立案后材料移送作出了详细的规定，但是对统一具体的受案标准和当事人对立案审查中程序参与权利、完善当事人对立案审查程序参与的权利及立案监督程序均没有规定，导致各地法院在执行《立案规定》各行其是，具有较大的随意性，特别是立案监督程序的缺失导致即使出现依法应当立案而迟延立案或不予立案的现象，立案人员也无需承担责任。长期以来，立案法律监督存在空白，2011年最高检察院出台的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》（高检会[2011]2号）未将民事、行政案件的立案受理纳入法律监督的范围，导致法院立案受理方面存在大量不作为现象。同时《立案规定》）第十三条规定“重大疑难案件报院长审批或者经审判委员会讨论决定。”因缺少配套的操作规范，实践中立案人员基本将此条款搁置不用。

　　（三）现行法律对于“受案范围”规定不清晰。因法律、法规对受案范围界定的模糊性、范围的变化莫测以及应当依法保护的权利内容庞杂性，加之现行法律、法规对于法院受案范围的确定原则、确定的标准和确定的权限均无明确规定，又因各地法院对现行法律法规的理解和执行尺度的不一，各地法院往往从自身出发，忽视立法的规定，对受案范围随意扩大或缩小，导致一般公民难以充分地了解、掌握法律法规和法院的具体受理案件范围。另外学界对于案件受理范围的研究关注度不广泛、不深入，这方面研究成果更是寥如晨星。特别是随着改革开放的深入，新问题、新矛盾不断涌现，特别是群体性纠纷事件不断涌现，法律、法规没有明确规定该类法律关系是否用司法手段来调整，学界亦没有及时跟进并深入进行研究和探讨，使得至今没有成熟的研究成果可资借鉴，以至于只得法院自己说了算。再加上实践中机械司法的理念的盛行，必然导致应予以立案受理的案件纠纷被打入“不予受理”之列。2011年2月18日，最高法院发布了《关于修改＜民事案件案由规定＞的决定》。尽管《决定》对民事案件案由进行了较大幅度的修改，并强调不得以当事人诉请无案由为由不受理案件，但是，因案由确定存在诸如对民事案由的选择、引用不规范、部分案由之间存在矛盾、可操作性差和对新类型案件的案由把握不准等缺陷，导致实践中对于无对应的案由的纠纷，各地法院还是采取不予受理的策略。

　　（四）信访考评制度压力的影响。现行信访制度按照信访属地管理的原则，凡是涉诉信访案件最终批转到信访人所在地或原审法院处理。一般来说，多数“涉诉信访”案件是经过基层法院一审程序审理的，这样基层法院几乎承担全部自行审理案件的信访化解义务。甚至有些法院还演变成信访“属人”管理，即由原承办法官承担接访和处访的任务，法官一边办案，一边接访，成为工作常态。加之“一票否决”的信访考核制度，促使法院为极力避免“越级上访”和“进京访”，从而作出不予受理且“不立不裁”的下策，因为对于一些重大矛盾纠纷一旦予以立案处理，审理或执行环节，当事人不服上访，将对法院产生“粘滞效应”，成为法院甩不掉的“包袱”。为此，法院对于一些案件，特别是行政案件涉及的历史遗留问题，如涉及的旧城改造、城市拆迁、土地征收等民生案件，基于案件处理不利于社会稳定、易引发群体性事件的担心，而不愿意立案。很多情况下法院立案不是基于是否符合立案条件而是考虑案件的综合因素,法官在立案审查中常陷入一种两难境地——依法符合立案条件应当立案的立不了,因为如果立了,法院不一定能通过司法判决来化解矛盾，而且还可能加剧双方的对抗；如果不立案,当事人又可能会采取诸如集体上诉、越级上访等不理性做法,将会给法院带来危及社会稳定的政治麻烦。

　　（五）目前司法保障力不足。对于一些重大的矛盾纠纷的解决必须有充足的人力和物力，目前由于司法保障机制不健全，法院“案多人少”现象在相当长时间内还不能得到缓解，法院面对潮涌而来的矛盾和纠纷存在着明显的承载力不足的问题。特别是“执行难”问题是压在各级法院心头的一块大石头，许多案件单靠法院的一家之力根本执行不了，所以，法院在诉讼审查立案时就会考虑到自己司法的难易程度。一旦案件执行不能的话，法院将面临司法权威的丧失，而且因为案件不能执行，之前在审理中投入的资源也无法实现理想的收益。这样的局面自然让法院在受理案件时过虑重重。

　　三、完善立案配套制度及公民诉权保障机制的建议

　　（一）宪法应将诉权确定为社会主体的基本权利

　　现行宪法应当明确规定禁止侵害公民、法人诉权行为，明确诉权行使中司法保护责任，明确诉权实现上国家保护责任。但是，诉权保护绝不能简单地认为仅从宪法文本进行构建就能完成，还需要诉讼部门将宪法的精神具体化，尽快建立完善公民诉权保护配套制度，更需要解决司法、执法环节中的主要问题，以及社会各方面参与构建，尤其需要解决制度上的障碍问题。

　　（二）完善异地交叉管辖制度

　　为实现司法相对独立，减少行政机关干扰，2008年最高法院出台了《关于行政案件管辖若干问题的规定》，实际上就通过提高审级为行政审判排除地方政府等外界因素的干扰，对立案难问题的解决已取得了一定成效。在现行的法院体制下，只有实行异地交叉审理和案件管辖回避、提高部分案件审级来排除同级地方党委、政府对审判的干涉，实现司法独立，缓解行政诉讼立案难。

　　（三）建立健全行政干预备案登记和监督惩处机制

　　2011年2月15日，最高法院印发了《关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》对内部人员说情打招呼采取登记备案和监督惩戒制度有很好借鉴作用，推而广之，在中央层面也应当出台《防止领导干预办案的若干规定》，并重在落实。由于目前法律专门人才在领导干部中的比例较低，一些领导的干部的法律意识淡漠，加之权力操作的非透明性，导致党政干预司法现象时隐时现。要按照党的十六大要求“构建结构合理、程序严密、配置科学、制约有效的权力运行机制”来保障权力依法行使，有效地避免党政干预司法的发生。

　　（四）改进信访考核制度

　　一是科学界定涉诉信访甄别标准，避免将与诉讼无问题的信访定为涉诉信访；二是注重信访化解指标，而非信访数量指标；三是制定科学指标的权数和指标的合理区间，避免类似强权性质的“一票否决”制。

　　（五）改革完善法院立案制度

　　必须采取有效措施，改变立案兼具审判功能，解决接收起诉材料与受理立案自相矛盾问题。回归审查程序功能，改变审查标准过严现象。人民法院在对纠纷受理过程中应当做到有为与有限的统一、服从与服务的统一、克制与能动的统一。为此，应当着重完善以下程序：

　　首先，引入立案听证程序。对一些涉及人数较多、社会敏感度强的案件，在七日法定立案审查期限内组织听证，听证参与者不仅为双方当事人及律师等诉讼参与人，还可扩大到双方当事人主管单位，以达到审查准确性和全面性。并认真落实合议审查制，对不予受理案件裁定的作出均应由合议庭法官做出，以确保该类案件的公正、合法和严谨。当事人参与到立案审查中不仅使当事人知情权得到有效保护，也使得立案程序廉洁透明，提高法律的公信力，让当事人有陈述申辩的权利，即使法院不立案也使其明确为何不立，避免当事人重复起诉，也减轻法院的工作量，节约司法资源。

　　其次，引入检察机关对法院立案监督机制。对于某些法院迫于各种顾虑和压力而不予受理的案件，检察机关通过启动立案监督程序，向法院发出督促依法及时立案的监督建议，对于消除一些法院“不立不裁”现象及时保障公民的诉权将起到很大成效。