关键词: 集体土地征收 征收补偿机制 征收补偿款分配
内容提要: 我国农村集体土地征收的立法现状遇到一系列经济、社会问题的质问。改革并完善集体土地征收制度，应当在“抑公扬私”立法理念的指导下，在坚持协调发展原则和集体成员参与原则的基础上，系统考量公共利益、补偿标准、征收程序等立法内容。尤其是，在强化集体经济组织法律地位和个体成员权、全面落实集体土地确权发证的前提下，应注重从所有权和用益物权两个层面，完善耕地、宅基地、集体建设用地乃至自留地、自留山的分类征收及其补偿机制。应强调从立法和司法实践两个视角，重新审视农民集体的土地补偿款分配自治权，重构土地补偿款分配纠纷的司法救济机制，切实维护集体土地所有权人和用益物权人的征收利益。
土地征收是一项合法剥夺私有财产的法律制度，也是现代国家协调私人利益与公共利益的必要手段。但是，国外发展相对成熟的土地征收制度，在城镇和工业园建设日盛的当下中国，则遭遇了耕地大量流失、被征地农民生活堪忧、“卖地式”土地财政、征地上访事件不断等一系列问题的诘问。在酝酿制定集体土地征收征用条例之际，有必要对承载着保民生、促发展、利和谐之期盼的集体土地征收制度，进行法理反思与制度重构。
一、集体土地征收立法理念的更新与立法原则的确立
“所谓法的理念，是指对法的应然规定性的、理性的、基本的认识和追求:从学术角度看，它是法及其适用的最高原理;从实践看，它是社会成员及立法、执法或司法者对待法的基本立场、态度、倾向和最高行为准则。”[1]鉴于立法理念对集体土地征收制度的构建和适用的基石性作用，考虑到现行征收制度的实践困境，并借鉴国外立法经验，亟需在更新集体土地征收立法理念的基础上，确立土地征收的立法原则并完善相关法律制度。
(一)集体土地征收的立法理念更新:“抑公扬私”[2]
在绝大部分学者看来，征收具有行政主导性，或认为“公益征收是典型的行政权行使行为，应属于行政法上的制度”[3]，或认为“征收是以行政行为为主，依次兼有民事行为、宪法行为和经济法行为的混合行为”[4]。我国集体土地征收的立法实践也全面反映了征收的行政主导性，形成了“扬公抑私”的立法倾向。但是，集体土地征收“扬公抑私”的立法倾向，既不符合物权法平等保护的基本法理，也与行政法中的平衡理论背道而驰。而且，无论是征收中的现实诉求还是域外经验，都要求集体土地征收的立法完善必须首先要实现立法理念由“扬公抑私”向“抑公扬私”的更新或转变。
1.立法理念更新的现实诉求:“扬公抑私”的立法体现及其弊端
我国集体土地征收制度留下了深深的行政主导性的烙印，由此引发的实践困境亦暴露了制度设计的弊端。首先，公共利益认定的行政主导性与征收泛化。符合公共利益是征收合法化的基础，也是被征收人作出“特殊牺牲”的前提。但是，我国涉及征收条款的《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包法》均没有对公共利益作出界定;而且按照《土地管理法》第46条的规定，征收决定只有在国务院或省级政府批准后才予以公告。由此可见，公共利益的认定完全由行政机关单方决定，立法授予了行政机关最大化的自由裁量权;这与实践中假借“公共利益”的商业征收大行其道、[5]集体成员的“特殊牺牲”被无限放大不无关系。其次，征收补偿中的行政主导性及其对集体成员财产权的侵害。2005年国土资源部颁发的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》要求，“必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿”，这本质上是政府主导定价，单方决定对方的财产价值;《土地管理法》规定的“6－10倍”、“4－6倍”的补偿幅度，又继续授权行政机关自由裁量。“在调研中，很多地方反映政府都是按照该幅度(6－10倍或4－6倍)的下限进行补偿。”[6]而且，“调查统计结果显示，有78.78%的受访农户表示获得了相应的土地征收补偿款，但仍有12.17%的受访农户反映根本没有获得过补偿款，另有5.57%的受访农户则表示不清楚是否获得了补偿款。”[7]第三，征收利益分配上的公私失衡及其对集体成员生存权与发展权的损害。《土地管理法》按农业用途给予产值倍数补偿的规定，在忽视集体土地所有权和用益物权足额价值的同时，突显了行政机关的优越性，造成了公权主体与私权主体之间利益分配的悬殊。有学者指出:“补偿款的分配格局是政府占60%～70%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%。”[8]严重失衡的利益分配，一方面可能导致低廉的征地补偿款与高昂的土地出让金之间的巨额“剪刀差”，诱发地方政府的征地敛财冲动;另一方面又会导致相当一部分被征地人生活水平下降，发展能力丧失或者受限。“九三学社进行的一项调查表明，在全国的失地农民中，有60%左右的人生活十分困难，有稳定经济收入、没有因失地影响到基本生活的只占30%左右。”[9]第四，征收程序中的行政主导性与集体成员参与的有限性。按照《行政复议法》第6条、第30条第2款的规定，相关权利人对征收决定只能提起行政复议;按照《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，征用补偿、安置方案均由行政部门拟订、批准、实施，即使对补偿标准有争议，也只能由人民政府协调、裁决，而且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。很显然，在征收程序中，从批准、实施到救济都强化了行政权力的绝对主导性，不仅排除了司法机关的介入与救济，而且被征收人的参与权也是事后的、被动的和极其有限的。
2.立法理念更新的域外启示:“抑公扬私”的立法经验及其优势
“在其他国家，特别是美、英、澳、德等发达国家，土地征收工作都能平稳进行，并未发生甚为严重的征地冲突。”[10]这在很大程度上得益于域外征收立法中“抑公扬私”的立法理念及其立法实践。“抑公扬私”的域外立法经验主要体现在:首先，不仅明确、严格地界定公共利益，要求事先进行公共利益调查和公告，而且还赋予被征收人征收决定异议的司法救济权以及一定期限内被征收客体未用于公共利益的撤销权或买回权。例如，“受葡萄牙《征收法典》的影响，澳门第12/92/M号法律规定，在征收完结后的3年期间内，被征收的财产未被用于当初所说的特定公共利益或不再继续用于该特定公共利益时，被征收财产的所有权人可以申请购回该财产。”[11]显然，无论是严格界定公共利益，还是赋予被征收人司法救济权和事后的买回权，都有利于促进征收更符合公共利益，进而不仅可以防止公权力假冒征收之名肆意侵害私权，而且更容易获得被征收人的理解和支持。其次，为被征收人争取公正合理的补偿提供协商的前置程序，尽量使争议消解于意思自治的协商过程中。例如，“美国俄亥俄州1971年的《新统一法典》第163条规定的土地征收程序的第二个阶段就是谈判阶段。美国要求征收人尽一切努力与土地权利人达成协议，以免进入司法程序。”[12]“在香港，有80－90%是由地政部门与土地权利人通过协商解决补偿问题的。”[13]此外，“从征地补偿范围来看，(绝大部分国家和地区)均不仅补偿财产的直接损失，对间接损失都会给予一定的补偿，不仅补偿财产所有人的损失，而且对于存在该财产上的其他物权、债权或者无形财产权均在补偿的范围之内。”[14]按照市场价格先给予足额的公平补偿，不仅为协商补偿提供了谈判的平台，而且充分尊重了被征收人的私权。第三，在征收决定和征收补偿两个环节都赋予被征收人司法救济权，为私权和司法权制约行政权创造了可能性。例如，“在法国，被征收人及其利害关系人可以就行政程序的‘批准公用目的’和‘可以转让的决定’向法院提起越权之诉，法院有权管辖并且进行合法性审查，倘若违法即有权撤销不合法的命令;在征收程序的司法阶段，在征收土地所有权的移转和补偿金的确定方面，亦有普通法院管辖。”[15]或者在征收补偿环节赋予被征收人司法救济权，而在征收决定环节要求征收机关通过司法救济而非行政手段强制征收。例如，“《俄联邦民法典》第282条规定:如果土地所有人不同意征地机关作出的征地决议，则作出征地决议的机关可以向法院提起关于赎买土地的诉讼。如果双方就征地赎买价格或其他赎买条件无法达成协议，也可以通过司法程序解决。”[16]显然，在征收决定环节由征收机关提起强制征收诉讼，比被征收人提起抵制征收诉讼更能突显对私权利的维护。
(二)协调发展原则的确立及其制度构建
比例原则和公平补偿原则作为征收制度的具体原则，分别侧重于征收公共利益的认定和征收补偿的确定，将其作为征收的基本原则有失偏颇，本文认为，基于“抑公扬私”立法理念的协调发展原则不仅可以涵盖比例原则和公平补偿原则，而且还能揭示出更丰富的内涵。征收协调发展原则是指:在集体土地征收过程中，就主体及其权利而言，不仅要协调集体成员、集体经济组织与各级政府之间的纵向利益，而且须兼顾集体成员之间的横向利益;不仅要平衡集体成员、集体经济组织与各级政府之间的外部利益，还须考量集体成员与集体经济组织之间的内部利益。就其目的观之，通过利益分配协调机制的构建，不仅要保障集体成员的生存权和发展权，保障集体经济组织主体功能的有效实现，还要促进各级政府财政体制改革和财政收入的可持续发展，促进土地资源的集约化开发、可持续化利用，进而推动社会的和谐发展。协调发展原则的核心是协调私人利益与公共利益，这不仅是还权于民，赋权于民的具体要求，而且也是宪政上发展权的具体体现。作为人权的发展权体现的是，需要对弱者予以倾斜性保护，它孕育着社会成员共享发展成果的利益分配机制。
基于征收协调发展原则的制度构建，主要体现在:第一，要严格区分公益性和商业性用地，并分别建立不同的供地体系。“农地征收只能是为了发展公共利益的目的，应绝对禁止为商业目的的征收。”[17]严格限定公共利益征收的意义在于，农地是不可再生且急剧减少的战略资源，直接关系着国家的粮食安全、生态安全和众多集体成员的切身利益甚至是社会稳定，必须以极其慎重的态度对待征收。“在立法上，我国可以采用概括式与列举式相结合的体例对‘公共利益’予以界定，除了抽象出‘公共利益’的基本内涵，如公共性和非排他性、受益对象的不特定性，还应以不完全列举的方式明确‘公共利益’的外延。”[18]同时明确规定:公益性用地可以通过政府征收集体土地供地;而商业性用地只能通过市场机制供地。由此，实现缩小征地范围的发展战略，把被征收人不得已的“特殊牺牲”限制在必要的范围内，并允许集体土地的权利人即农民集体与个体有机会分享市场机制供地过程中的增值收益。第二，提高征地补偿标准，在集体成员与政府之间建立合理的利益分配机制。“由于公平交易最能体现财产的真正价值，通过市场认定财产价值才可能是公正的，因此‘按照国家规定给予补偿’或‘给予合理补偿’规则，理应以市场价值补偿为原则，以切实保障被征收人的基本生活需求为依归，并坚持补偿标准的动态性，根据经济、社会发展情况适时调整。”[19]这样既可以增加集体成员的经济利益和发展能力，又可以提高政府征地成本，控制土地财政的诱因，促使“卖地式”土地财政向“税收式”土地财政转型。当然，非为公共利益所需的商业征收，其补偿额度之确定应该完全以市场价格为标准，将农地供需双方完全置于市场主体的地位，让其按照市场规律自主定价，防止公权力不当干预。[20]另外，还应增加集体土地投入损失、残余地分割损害、经营损失、租金损失等补偿项目。第三，正确区分土地增值的产生原因，借鉴英国“如果该土地已经按计划授予使用许可，或者是预见到将来的使用合理性，经过政府批准，可以适当考虑因规划批准引起的地价上涨部分”[21]的立法经验，让被征收人适当获得集体土地如若未被征收状态下已经可以合理预期的增值收益。第四，促进土地征收补偿方式的创新和完善。实践提示，应特别重视实物补偿、社会保障补偿等多元化的补偿机制，强化对被征收人生存权与发展权的长久保障。例如，可以吸收实践中的留地安置补偿、土地入股安置补偿、重新就业安置补偿、异地移民安置补偿等;应当将撤销集体建制的被征收人全部纳入城镇社会保障体系，建立健全其他被征收人的社会保障体系，尽可能提供其在城镇就业的机会。
(三)集体成员参与原则的确立及其制度构建
公共利益和补偿标准的开放性和动态性，强化了征收对程序的依赖性。基于“抑公扬私”的立法理念，应当在淡化行政权力公法因素、强化财产权利私法因素的基础上，通过集体成员参与原则的确立及其制度构筑，引领征收朝着正义的方向发展。强调集体成员参与原则，并非是对有关行政机关征收程序的忽视或弱化，相反恰恰是以行政机关征收程序的合理设置及其执行的正当性为前提，而强调集体成员参与原则亦可彰显征收程序中的私法要素。
集体成员参与原则是指在集体土地征收的整个过程中，从公共利益的认定、补偿安置方案的设计、土地补偿款的分配到争议解决程序和司法救济机制等各个环节，都应当全面打通被征地集体成员的介入渠道，保障集体成员可以提前介入、实质介入，强化集体成员的征收话语权。集体成员参与原则主要包括全面参与和实质参与两个方面。具体而言，基于集体成员参与原则的制度设计，主要体现在:第一，如果征收集体土地并不符合立法列举的公共利益，而需要根据公共利益的概括性规定予以判断，则应当对“是否符合公共利益概括性规定的判断”建立集体成员听证机制;另外，不管是符合列举性还是概括性公共利益的征收决定，均应赋予被征收人异议权和司法救济权。第二，完善公共利益调查、征收通知与公告、补偿安置方案听证、独立机构的征收裁决等具体程序。第三，征收补偿是被征收人作出“特殊牺牲”的对价，应当建立协商补偿的前置程序、协商不成后的价值评估规则以及补偿款的提存办法，赋予被征收人征收补偿的司法救济权。第四，借鉴域外立法经验，当被征收的集体土地未用于非公共利益时，赋予被征收人在一定期限内优先购回被征收土地的买回权。
二、不同类型集体土地征收补偿机制剖析
(一)完善集体土地征收补偿机制的前置性问题
按照所有权分类，集体土地分为乡镇、村和村民小组三级农民集体所有;按照客体分类，集体土地可以分为耕地、宅基地、集体建设用地和自留地、自留山等。[22]由此可见，集体土地所有权、用益物权权属主体的明晰和权属客体的确定，是完善集体土地征收补偿机制的两个重要前置性问题。
首先，要改造享有集体土地所有权的“农民集体”，理清本集体经济组织与集体成员的权利义务关系。关于集体土地所有权的运行现实，就调查的数据而言，“几乎半数的受访农户认为承包地属于‘国家所有’(41.91%);只有不到1/3的受访农户认为属于‘村集体所有’(29.57%);分别有很少的受访农户认为属于‘乡(镇)集体所有’(3.56%)或‘村小组所有’(6.23%)。从访谈得知，在很多农户看来，村集体代表国家，所以才有如此比例的受访农户认为承包地属于国家所有。”[23]所以应当剥离村民委员会的经济职能，还权或赋权给集体经济组织，使集体经济组织成为名副其实的执行集体成员意志并维护集体成员利益的代表机关;让集体成员既可以以用益物权人的身份直接参与征收，又可以以集体成员的身份通过集体经济组织间接参与征收，由此增强各权属主体参与征收的积极性。同时，须清晰界定村集体经济组织与村民小组的关系，避免村民委员会或者村集体经济组织截留村民小组农民集体所有的土地补偿款。
其次，在实质性确权的基础上全面落实集体土地所有权和用益物权的登记发证。登记发证是明晰补偿范围和权属主体，避免补偿款归属纠纷的必要环节。然而，目前集体土地登记发证的现状不容乐观。2010年全国12省调查数据显示，村集体(集体经济组织)的土地所有权在政府部门进行权属登记的仅占到24.1%;在江苏省和广东省分别只占到33.3%和16.7%。“2007年全国10省调查数据显示，领到宅基地使用权证的农户仅占到72.54%;在广东省，领到宅基地使用权证的农户更是只占到20.99%。”[24]不同类型集体土地的差异，决定了其征收补偿方式和补偿标准亦存在差异。因此，通过对耕地、宅基地、集体建设用地、自留地和自留山的类型化梳理，分别从拥有用益物权的集体成员和代表农民集体行使集体土地所有权的集体经济组织两个层面剖析征收补偿机制，既可以引发更深的法理反思，又可以促进补偿机制的合理化乃至系统化构建。
(二)耕地的征收补偿机制
既然我国对耕地普遍采用发包的经营方式，那么探究耕地的补偿机制自然应当以土地承包经营权的征收补偿作为切入点。根据现行法律，土地承包经营权被征收可获得两类补偿:一是根据《土地管理法实施条例》第26条第2款的规定，若被征地人不需要统一安置的，可以获得《土地管理法》规定的安置补助费。二是可以获得《土地管理法》规定的土地补偿费中的一部分。根据2004年国务院《关于进一步深化改革严格土地管理的决定》(简称《严格土地管理的决定》)的要求，一些省级人民政府根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订了土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配方法，其主要内容为:首先，规定了集体土地全部被征收并且已经撤销建制的，土地补偿款应当全部用于分配。不同的是，吉林省2009年《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见》(简称《吉林分配意见》)规定，“全部用于农户分配”;而山西省2005年《征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》(简称《山西分配办法》)规定，“80%分配给被征地农户，其余20%平均分配给征地补偿方案确定时，本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员”。其次，规定了集体土地被部分征收或虽被全部征收但尚未撤销建制的，土地补偿费应当用于分配的固定比例或者有限的浮动比例。例如，《吉林分配意见》规定了“80%用于农户分配，20%留归集体经济组织”的固定比例，河南省2006年《关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》(简称《河南分配意见》)和甘肃省2006年《征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》规定了“以不得低于80%的比例分配给被征地农户”的浮动比例，湖南省2008年《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配使用监督管理的通知》规定了“必须将不少于75%的土地补偿费支付给被征地农民”的浮动比例，海南省2006年《征地补偿费分配使用管理暂行办法》规定了“应当按不少于70%的比例支付给被征地农民”的浮动比例，其余部分均留给农村集体经济组织。
由是观之，目前土地承包经营权的征收补偿有两个弊端:首先，从《土地管理法实施条例》第26条第1款已经明确属于集体经济组织(准确地讲是“农民集体”)所有的土地补偿费中拿出绝大部分分配给被征地人，不仅可能模糊了土地承包经营权是独立征收客体的法律地位，而且还会影响到集体成员以土地承包经营权人的身份直接行使征收参与权。其次，各省市规定分配土地补偿款的比例既有固定比例、又有浮动比例，浮动比例又有不少于80%、75%和70%的不同规定，并允许集体成员在浮动比例范围内民主决定具体分配比例，势必加剧分配比例的参差不齐。[25]在第二轮农村土地发包几乎都开始于1999年，且农地承包期均为30年的情况下，参差不齐的分配比例必然造成土地承包经营权人受益程度不均，有违民事权利平等保护原则。
当前推进粮食流通体制改革的意见
国务院
当前推进粮食流通体制改革的意见
中华人民共和国国务院
近几个月来，各地区、各有关部门认真贯彻执行《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》（国发〔1998〕15号），围绕落实按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行“三项政策”和加快国有粮食企业自身改革，做了大量工作，
取得了初步成效。基本上做到了按保护价敞开收购农民的余粮，有效地保护了农民的种粮积极性；一些粮食品种实现了顺价销售，国有粮食收储企业初步扭转了大量亏损的局面；制止了粮食收购资金的挤占挪用，实现了收购资金的封闭运行；加快了国有粮食收储企业下岗分流、减人增效的
改革步伐。但在改革进程中仍然存在一些突出的矛盾和问题，主要是：不少干部对粮食流通体制改革认识不足，工作不够主动、扎实，贯彻落实政策的具体措施不够得力；有些地方按保护价敞开收购余粮的政策没有完全到位；粮食收购市场还没有完全管住，私商粮贩违法收购粮食屡禁不止
，国有粮食收储企业粮食销不出去；企业自主经营、自负盈亏的机制尚未真正建立起来，人员多、费用高、效益差的状况没有得到切实扭转，不少企业仍在发生亏损。这些问题如不尽快解决，粮食流通体制改革就难以取得预期的成效。当前，粮食流通体制改革已进入关键时刻，要把改革进
一步推向深入，确保“三项政策、一项改革”的贯彻落实，必须从健全机制、完善配套政策和抓好组织落实三个方面采取有力措施，使国有粮食收储企业真正建立起自主经营、自负盈亏的新机制，形成秩序井然的粮食收购市场，确立地方政府层层负责的粮食工作行政首长责任制。为此，必
须切实做好以下工作：
一、确立国有粮食收储企业自主经营、自负盈亏的新机制
加快国有粮食收储企业自身改革，完善经营机制，增强企业活力，是搞好粮食流通体制改革的必要条件。
（一）国有粮食收储企业要在人财物等方面与粮食行政管理机构彻底脱钩，实行政企分开，使企业真正成为独立核算、自主经营、自负盈亏的经济实体。要按照社会主义市场经济的要求，充分尊重和保护国有粮食企业的经营自主权，任何单位和个人都不得干预企业的正常经营活动。在
这一前提下，国有粮食收储企业原则上以现有乡（镇）粮库（站）为单位，或者因地制宜，在几个乡（镇）或一个县（市）范围内组建粮食收储公司，实行独立核算、自负盈亏。无论采取何种形式，都必须实行政企分开。在企业自愿和经营自主权不受侵犯的前提下，粮食收储企业还可以根
据市场需要，组建联合销售公司，以利面向市场，及时掌握市场信息，发挥联合优势。
（二）国有粮食收储企业要严格执行国家粮食购销政策，切实转变经营作风，提高服务质量。当市场粮价低于保护价时，要按保护价敞开收购农民余粮，保护价由各省、自治区、直辖市人民政府根据国务院确定的原则，考虑本地区情况并和邻近地区协调后制定。当市场粮价高于保护价
时，要根据购得进、销得出的原则，及时修订保护价。国有粮食收储企业必须进一步改善服务态度，通过增设收购网点、上门收购等多种形式，方便农民售粮，不得压级压价，坚持户交户结，不代扣农业税以外的其他任何税费。国有粮食收储企业可以在县级行政区域范围内跨乡（镇）收购
粮食，建立企业优胜劣汰的竞争机制。国有粮食收储企业必须坚持顺价销售，不得发生亏损。如因违反顺价销售原则低价亏本销售，发生新的亏损，农业发展银行可按规定不予贷款。国有粮食收储企业要努力节约流通费用，降低销售成本，提高市场竞争能力。各级地方政府及其粮食行政管
理部门，要加强对粮食收储企业的指导和监督，特别是监督按保护价敞开收购农民余粮和不得压级压价政策的执行情况，以保护农民的利益。
（三）政府要积极为国有粮食收储企业实行自主经营、自负盈亏、平等竞争创造有利条件。粮食定购价和保护价由政府规定，粮食销售价完全由独立核算的粮食收储企业根据顺价销售的原则，自主制定。省（自治区、直辖市）内地区之间存在粮食定购任务畸轻畸重的，省级政府可通过
调整定购粮任务比例，或运用粮食风险基金等办法来解决。财政部门要合理核定国有粮食收储企业的超储库存费用标准，并将费用和实际发生的利息及时足额拨补到位，以利企业正常经营。经审计等有关部门认定的财务挂帐，从1998年7月1日起实行停息。
（四）大力整顿国有粮食收储企业的领导班子，坚决清除腐败分子，撤换不称职的负责干部，逐步建立企业负责人适当交流和轮换的制度，把政治和业务素质好的充实到领导岗位。特别要注意选拔和配备好企业主要负责人和财会人员，并实行定期考核和离任审计制度。
二、建立地方政府层层负责的粮食工作行政首长责任制
改革的实践表明，全面落实粮食省长负责制，必须建立地方政府层层负责的粮食工作行政首长责任制，才能保证政令畅通，使各项政策得以贯彻执行。
（一）各地方政府要逐级落实抓好“三项政策、一项改革”和粮食收购市场管理的责任，把它作为各级政府目标责任制以及考核行政首长政绩的重要内容。要根据政企分开、各司其职的原则严格监管国有粮食收储企业不再发生新的亏损，如再发生亏损，一律由地方政府负责。各级地方
政府要积极推进国有粮食企业改革，要把国有粮食企业的下岗分流人员纳入当地职工再就业工程体系，支持国有粮食企业建立再就业服务中心，保证下岗分流人员的基本生活费，帮助他们寻找新的就业门路。
（二）进一步落实粮食风险基金，完善粮食风险基金的使用办法。各级政府要在财政支出中优先安排粮食风险基金，督促财政部门将超储库存和省级储备粮油的利息、费用补贴，及时拨补到位。中央财政安排的粮食风险基金，要根据全国粮食供求和产销情况及时调整使用的重点。在当
前粮食产区库存压力较大、财政负担较重的情况下，中央财政拨补的粮食风险基金要集中用于粮食主产区，具体办法由财政部会同有关部门另行制定。
（三）各级地方政府要按照发展社会主义市场经济的要求，加快粮食市场体系的建设，建立粮食产销区长期稳定的购销关系，积极支持国有粮食企业的正常购销活动，引导和规范非国有粮食企业的合法经营。强化地方粮食储备制度，各省级政府要按国务院要求，采取有效措施，认真落
实省级储备粮规模。农业发展银行要按有关规定保证国有粮食收储企业的调销贷款，商业银行要积极支持其他粮食经营企业的正常粮食购销活动。
三、切实加强对粮食收购市场的管理
搞好粮食收购市场管理，严禁非国有粮食收储企业直接向农民收购粮食，是实现敞开收购和顺价销售的重要条件。各地区必须加大对粮食收购市场管理的力度，维护粮食流通的正常秩序。
（一）在各级政府的统一领导下，工商行政管理部门要切实承担起管好粮食收购市场的责任，依照《粮食收购条例》（国务院令第244号）等有关法律法规严格执法，严厉查处非法收购、贩运粮食等各种违法行为。粮食、物价、税务、交通运输等部门，要密切配合、大力支持工商行
政管理部门对粮食收购市场的管理。公安机关要充分发挥职能作用，依法严厉打击那些抗拒维护粮食市场秩序的违法犯罪活动。县及县以上有关部门，要设立并公布举报电话，以发挥群众的监督作用。
（二）整顿各类粮食加工企业，特别是私营粮食加工厂，严格检查企业的粮源。粮食加工企业加工的小麦、玉米和稻谷只能从国有粮食收储企业购进，不得直接向农民收购或到集贸市场购买。粮食加工企业可以代农民加工自用粮，但不得以代加工为名变相收购农民的粮食。粮食加工企
业必须建立台帐制度，购进原粮和销售成品粮要如实登记作帐。工商行政管理部门要按照《粮食收购条例》的有关规定，严格检查粮食加工企业的粮源，凡不能出具国有粮食收储企业或县以上粮食交易市场销货发票的，一律予以没收，并处以罚款。对无照从事粮食加工业务的，要坚决予以
取缔。
（三）粮食经营企业跨县（市）运销小麦、玉米和稻谷，必须持有国有粮食收储企业或县以上粮食交易市场带有承运联（随货同行联）的销货发票；跨县（市）运销成品粮，必须持有粮食加工企业或县以上粮食交易市场带有承运联（随货同行联）的销货发票。凡不能出具带有承运联（
随货同行联）销货发票的粮食，运输企业不得承运。对非法贩运的粮食，工商行政管理部门依法没收，并对贩运人和承运人处以罚款。各地区要保护粮食的合法运销，不得以任何借口搞地区封锁、层层设卡、变相收费。
（四）农业部门的种子公司可以收购与其签定合同的种子基地生产的粮食作物种子，可以凭县以上农业主管部门认定的种子购销合同组织跨地区运销。转作商品粮的作物种子，必须售给国有粮食收储企业。
四、粮食收储企业必须实行顺价销售
坚决实行顺价销售，是保证国有粮食收储企业不再发生新的亏损的关键措施。
（一）顺价销售粮食要坚持保本微利原则。国有粮食收储企业要以原粮购进价为基础，加上当期合理费用和最低利润确定销售价格。原粮购进价原则上可按1997和1998两年购进粮食的定购价和保护价加权平均计算。对于当前实行顺价销售比较困难的地区和粮食品种，原粮购进
价也可按当年购进的定购价和保护价加权平均计算。当期合理费用应扣除财政部门已拨付的超储利息、费用补贴。国有粮食收储企业以前高价购进的粮食，可随着市场粮价的回升逐步实现顺价销售。国有粮食收储企业有权确定粮食顺价销售的具体价格，任何单位和个人都不得干预，但应接
受粮食行政管理部门、物价部门和农业发展银行的监督检查。
（二）国有农业、农垦企业可以收购本企业直属单位生产的粮食，其销售价格应参照当地国有粮食收储企业的顺价销售价格确定。
（三）国有粮食收储企业受用粮单位委托收购粮食，不得用农业发展银行的收购贷款垫付收购款，委托方要及时向受委托的国有粮食收储企业预付收购资金。国有粮食收储企业原则上按定购价和保护价的加权平均价，加上委托代理费和应合理分摊的商品流通费，与委托方协商确定收购
结算价。
（四）妥善安排国有粮食收储企业陈化粮的销售。国有粮食收储企业销售陈化粮，必须经粮食行政管理部门批准，并经技术监督部门或受其委托的粮油质量检验机构的鉴定。陈化粮的销售价格由物价部门会同粮食等有关部门，按照以质论价的原则确定。陈化粮应主要用作酿造、饲料等
工业用粮。严禁以处理陈化粮为名，降价亏本销售粮食。销售陈化粮发生的价差亏损，属于国家专储粮的，由中央财政承担；属于地方储备粮的，由地方财政负担；属于粮食企业周转粮的，由企业计入商品削价损失。
五、确保粮食收购资金的封闭运行
农业发展银行要继续加强对粮食收购资金的监管，杜绝各种挤占挪用收购资金的现象。
（一）国有粮食收储企业要积极配合农业发展银行做好粮食收购资金的封闭运行，粮食顺价销售后，要及时足额归还银行贷款本息，不得挤占挪用。
（二）农业发展银行要进一步提高服务质量，积极支持粮食收储企业敞开收购、顺价销售。农业发展银行要根据粮食收储企业的收购价格和收购数量，保证收购贷款的及时发放，并提前发放必要的收购费用贷款。在当前市场粮价偏低、销售困难的情况下，对顺价销售回笼的货款，在按
规定收回其贷款本金及应付的利息后，其余部分应留给企业作为经营资金。
（三）国有粮食收储企业要按规定尽快分离附营业务。中国人民银行要继续协调各有关商业银行，尽快解决已分离的附营业务贷款的划转问题，为加快粮食企业改革、搞好收购资金封闭运行和促进附营业务发展创造有利条件。
六、合理确定秋粮收购价格
为做好粮食收购工作，保护农民的利益，必须及时合理确定1998年秋粮的收购价格。
（一）按照有利于保护农民种粮积极性和国有粮食收储企业实现顺价销售的原则，1998年秋粮收购价格原则上参照上年价格水平制定。在当前市场粮价偏低的情况下，定购粮的收购价格水平要保持基本稳定，保护价应能够补偿粮食生产成本并保证农民获得适当的收益。各省、自治
区、直辖市人民政府要根据这一原则制定具体的收购价格，并注意做好与毗邻地区的沟通和衔接。
（二）各地区要认真贯彻优质优价原则，根据市场供求情况适当拉开粮食优质品种与普通品种之间的差价，以利引导农民调整种植结构，多生产适销对路的优质粮食。
（三）辽宁、吉林、黑龙江和内蒙古东部地区要针对玉米上市初期水分大的特点，适当拉开收购前中后期的季节差价，并提前向农民公布，以鼓励农民做好田间和庭院降水，增加农民收入，减轻粮食收储企业收购过于集中和安全储粮的压力。玉米收购的季节价差水平，由有关省、自治
区人民政府制定。
七、进一步加强对粮食工作的领导
当前，粮食流通体制改革和粮食购销工作任务都十分繁重，各地区和各有关部门必须切实加强对粮食工作的领导。
（一）各省、自治区、直辖市人民政府要按照强化各级行政首长负责制的要求，继续加强对粮食工作的领导，及时发现和妥善解决粮食流通体制改革过程中出现的新问题，确保改革各项措施的顺利实施。
（二）建立一支精干、廉洁、高效的粮食管理干部队伍。要加强粮食部门领导干部的交流和培训。各地区都要选拨一批政策水平高、业务能力强的同志充实到粮食行政管理部门的领导岗位。省级粮食厅（局）长，有些可由中央安排进行省际间交流；地（市）、县级粮食局长，也要在省
（自治区、直辖市）内进行必要的交流。各地区要抓好粮食部门干部的培训工作，提高他们的政治、业务素质。各级政府和有关部门要加强监督检查，对违法违纪的人员必须依照有关法纪严肃处理。
（三）国家发展计划委员会、国家粮食储备局要切实加强对粮食流通的宏观管理和行业指导，保证粮食流通体制改革和粮食购销政策的贯彻落实。
深化粮食流通体制改革是党中央、国务院今年部署实施的一项重大改革，也是今年经济工作的一项重要任务。各级领导干部必须进一步提高认识，按照《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》的要求，把思想统一到党中央、国务院关于粮食流通体制改革的方针政策上来，
确保各项政策措施的贯彻落实，把粮食流通体制改革不断推向深入。
1998年11月7日
