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大学生犯罪之原因及对策分析

（北京市顺义区人民检察院 马驰）

内容摘要：针对近些年来大学生犯罪实际情况，本文从家庭、学校、社会三个方面对大学生犯罪的原因进行了分析，并着重论述了如何更有效预防和控制大学生犯罪。
关键词：大学生犯罪；控制

近年，随着学校办学规模逐年扩大，办学层次多样化，招生人数逐年增加。学生成分复杂，学生群体文化层次各异，政治思想和道德水平差别大，学生素质参差不齐，呈下降趋势，因而导致大学生违法犯罪的案件呈上升态势。因此，如何预防和控制大学生犯罪的问题确实值得我们深入研究和探讨。
一、大学生犯罪之原因分析
（一）家庭对大学生犯罪的影响
家庭是大学生身心成长的摇篮，是社会的细胞，人从出生到青年期，多数时间是在家庭中与父母一起度过的，而这一时期正是人的社会化最关键的时期，父母在孩子的成熟历程中扮演举足轻重的角色。因此，家庭关系对大学生犯罪有着深刻的影响。大量的有关青少年犯罪研究资料表明，家庭与青少年犯罪有着最直接的关系。
1、家庭教育的失当是青少年犯罪滋生的土壤。我国的家庭教育失当现象相当严重，主要存在着的教育方法有溺爱型、粗暴型、放任型。其中大学生家庭存在的溺爱型最为普遍。家长对孩子的教育容易出现两个极端，不是漠不关心，放任自流，就是过分保护与干涉；不是专制粗暴、惩罚严厉，就是偏袒和溺爱。这种极端化教养方式很难使青少年实现正常的社会化，往往形成不良的习惯和人格，而这些不良的习惯和人格正是犯罪的内在动因。[1]同时，家庭教育的失当还表现在教育的内容上，在高考指挥棒的压力下，家长关注的是孩子的分数，忽视孩子健康心理的发展、健全人格的培养和良好习惯的养成。
2、家庭结构的残缺也会影响大学生的成长。调查数据显示，单亲家庭(破裂家庭)出身的青少年犯罪高于正常家庭的孩子。家庭残缺使教育功能减弱，甚至失去家庭教育功能，一方面可能为了补偿而过分溺爱，另一方面又有可能造成对子女情感淡漠。在这种环境下的孩子往往孤独怪癖，一旦遇到挫折，无法找人倾诉，很容易走极端。单亲家庭中成长的孩子，因为缺乏父爱或者是母爱而在求学过程中遭受同伴的讥讽、排斥养成自尊心强、抗挫能力弱、爱面子、逃避、好强、心胸狭隘、嫉妒心强的个性。在内心里他们渴望和正常家庭一样享受父母的关爱，外表却装作冷酷无情让人难以接近。他们的心理年龄比一般同龄伙伴要偏大，在他们求学过程中，最害怕的就是别人的嘲笑和同情。一旦被同学当作取笑的对象，或者他人不小心损害了自己的利益，他们会报复对方，触犯法律。
（二）大学教育及管理对大学生犯罪的影响
1、大学教育体制存在缺陷
在当代大学教育中，学校相对重视专业教育，忽视德育教育和劳动教育；文化教育内容枯燥，形式单一，而品德教育又形式化，两者在一定程序上与实际脱节。虽然目前高校素质教育已开始启动，对教学课程的设置作了相当大的改革，但对教育和学生违法犯罪之间的密切关系仍未予以充分重视。法制教育流于形式，学生学习目的是考试及格，不要补考或重修；教师讲授限于完成教学工作量甚至带课费。究竟课堂教育效果如何，往往没有一套有针对性的科学的方法来衡量，因此学生心理和思想问题是否能够解决，可以解决多少也就成了很随意的事情。在这种教育模式下，部分大学生法制观念淡薄，人生观、价值观未能正确树立，对社会、人生产生错误的认识，最终导致道德沦丧，犯罪发生。
2、大学学生管理相当薄弱
首先，高校扩招使管理资源相对不足。2005年，全国普通高校招生504万人，是1998年的4.7倍，高校在校人数达2300万人，规模位居世界第一。[2]随着高校近几年的飞速扩招，高校出现教育资源紧张、管理不到位、后勤服务保障能力不足等问题，并成为制约高校发展、影响教学质量的重要因素。
其次心理健康问题管理没落到实处。高等学校心理环境相对落后、高等学校心理调查工作滞后，心理干预无力。较忽视贫困学生、家庭特殊学生的心理需要，这在客观上放任了情绪丰富化、强烈化、心境化的大学生价值观的混乱，引发认知不协调，甚至导致部分大学生自我封闭、自我否定、怀疑人生。这些都造成高等学校心理环境相对落后的现状，有不少人也正是由于在这种环境下，心理问题不能解决，心理异常程度越来越严重，一旦遇有契机，很容易导致出现犯罪行为。
再次，为了确保学校工作的顺利进行，学校专门制定并颁布了一套完善的规章制度。但在具体执行过程中，往往要受到诸多因素的干扰，最终使问题处理打大折扣。而长期有规无循，最终丧失威严，也令少数学生有恃无恐，不断做出违纪行为。管理力度不够的另一个表现是，对本为数不多的校纪处理，基于某些考虑，不能及时公布于众，使得他人从中受到警示。同时，由于教育目标追求功利，学校把一切工作都纳入量化管理，通过打分测评等方法评优，把一切管理手段和标准量化，把学生的一切行为都与分数挂钩，导致以利益相诱惑的恶性竞争。这种恶性竞争很容易导致学生心理的失衡。
（三）社会因素对大学生犯罪的影响
1、市场经济的负面影响。市场经济的负面影响表现在：由它带来的无序性引发了人们思想上的某种混乱，使得少数大学生的人生观和价值观产生偏轨和倾斜。他们趋乐避苦、追求享受，当通过正当渠道不能达到目的时，其中一部分大学生就会采取犯罪的方法来实现。同时，物质利益成为现实生活的重头戏，许多大学生错误地以物质利益为尺度去评价个人得失，这诱发了一些大学生进行抢劫、盗窃、诈骗等违法犯罪活动。同时，市场经济带来的社会分配不公、消极腐败现象对大学生人生价值观也产生影响
2、不良媒体文化的诱惑。媒体的特征是给我们最快、但是不一定是最好的消息。但它给我们带来方便，让我们开阔视野的同时，也给我们带来了众多的诱惑。一些图书、音像制品中都包含着有关破坏和暴力以及淫秽的内容。这些非法版书刊、VCD光盘陆续涌向校园，使一些意志力差的大学生无不受其蛊惑，使他们沉醉于这些不健康的内容之中而不能自拔，直至走向犯罪之路。
二、大学生犯罪之对策分析
（一）家庭方面——建立家庭教育培训和指导体系
许多学者在论述如何从家庭方面预防和控制大学生犯罪时基本上都是从改善教育方式、注重道德、心理教育等方面进行论述，笔者对这些观点并不否认，并认为这些观点对于预防大学生犯罪有重要作用，但是，这些方法或对策是否具有可操作性笔者提出质疑：这些方法或对策本身并没有问题，但是家长在教育子女问题上如何具体适用这些方法就成为问题。
在我国计划生育政策的影响下，许多家长都是初为人母、初为人父，对于如何正确地教育子女都没有清楚的认识；并且有些家长在认识到了家庭教育存在问题后，可能也寻求不到正确的家庭教育的方式，所以，通过某些途径给予家庭教育以正确的指导是实现正确家庭教育所必需的。其次，由于历史原因，目前许多家长的教育水平、思想素质等不是很高，他们在教育孩子的过程中，根本认识不到家庭教育的重要性，更不会主动采取正确的家庭教育。对于多子女的家庭，即使家长在较长孩子的教育过程中意识到了其教育的错误，在较小孩子的教育过程中的改正也不是很明显。因此，如何要让家长清楚的认识到自己的教育存在缺陷是至关重要的。
因此，笔者建议在社会上建立家庭教育培训和指导体系。具体而言，在小学或是初中、高中建立家庭教育培训和指导机构，定期组织学校家长进行有关家庭教育的培训。由于各个家庭的具体背景不同，每个家庭所需要的具体教育方式、内容也有所不同，所以该机构还可以依据家长的请求有针对性的“下处方”。这样可以有效的解决家庭教育的问题，避免家长的盲目探索给孩子的成长造成的危害。同时，由于学校是育人的主要机构，拥有丰富的育人经验、理论和人力资源，通过学校的家庭教育培训和指导机构的活动，可以使家长获得更有效的信息。而且，这也是学校教育的一种延伸，并有利于对学校教育的配合，形成全方位的健康教育，避免对学生教育的错位而给学生造成的价值观、人生观、心理方面等的冲突，也有利于健全人格的形成。
除此之外，社区、基层司法机关、公益性的社会组织等组织都可以定期或不定期地利用自己的方便资源开展有关方面的培训和指导。
大学生的成长都要经历一个过程，其心理方面许多因素的形成都是一个循序渐进的过程，与其成长过程有密切的关系。因此，笔者认为解决大学生犯罪问题要从小抓起，否则只治标不治本。所以，建立家庭教育培训和指导体系，对于预防大学生或是整个社会的犯罪都具有不可忽略的意义。
（二）学校方面
1、建立大学生心理档案，密切关注有心理问题的大学生。大学生犯罪可能是由多方面原因引起的，对于进入大学校园之前所形成的导致大学生犯罪的因素比如学生心理存在问题、性格怪异等，校方可以通过建立学生心理档案的方法对学生进行管理。大学应当在学生刚进校时对所有学生进行一次心理测试，学校的对学生直接管理者（比如年级辅导员、班主任等）应当了解所管理的学生的心理测试结果。这样，一方面管理者在对有心理问题的学生管理时可以采取特殊管理方式，以免对该类学生进一步的刺激；另一方面，学校在以后的相关活动及教育过程中，可以有针对性地对该类学生采取有效的引导及矫正。而从我国目前高校现实来看，真正建立学生心理档案的寥寥无几，而建立档案的学校也只是有其形而无其实。因此，问题的关键不是这种方法是否被有关学者提出来，而是作为实施者的学校是否真正认真的在实践学者们提出的方法。笔者建议，将建立大学生心理档案变成学生入学时的一项必经程序，心理测试的进行应当像目前学生入校前进行的体检一样进行。
2、完善和落实大学生心理救援机制。大学与社会的联系非常密切。学生在校园里接触到形形色色的人和事，他们该如何分析、如何面对，怎样让学生拥有更为弹性的心态去对待生活，怎样更宽容地去面对他们面临的各种人生挫折，是各类大学函待解决的问题。学校要有意识地开展心理健康知识讲座，帮助学生实现正确的心理迁移，让心理咨询走进课堂。其次，要将学校的心理教育切实落到实处，不要流于形式，采用案例教学，增加学生兴趣。再次，要建立以宿舍、年级、学校为单位的大学生心理健康网络管理中心，对学生进行心理测试和调整。学校应当有固定的心理咨询机构，使学生有了心理问题可以及时得到解决，避免心理的问题的积累酿成犯罪。同时，学校要大力向学生宣传学校的心理咨询机构，鼓励学生到该机构进行咨询，培养学生的健康心理。实践中，许多在校生根本就不知道学校的心理咨询机构在什么地方，还有些人并未正确地认识该机构，认为去该机构咨询就是心理变态或是不光彩的事情，这些都需要学校给予学生以正确引导。
3、丰富校园活动及社会实践，对学生进行正确引导，释放心理压力，正确认识社会。经历了高考后刚刚进入大学的学生最明显的一个感受是自主支配的时间增多了，大学的学生一般来说都是脱离了父母进入一个相对自由的空间。由于课余时间的增多，许多学生不知如何安排自己的生活，再受到一些不良习惯的影响，易产生堕落、腐化的生活习惯。因此，学校应当关注学生的课余生活，组织丰富的学校活动。一方面丰富多彩的校园活动可以转移学生对不良嗜好的注意力，释放心理压力；另一方面，通过丰富多彩的课余活动和社会实践教育，引导大学生正确交友，建立良好的人际关系，消除对社会现状的片面理解和反社会情绪，放弃偏激和自卑心理，勇于面对挫折，敢于承担责任，保持稳定的情绪和健康的心理。
（三）社会方面
1、加强对大学周边环境的治理，减少对大学的侵扰。大学多数处于城郊结合地带，有的个体商贩在学校周边侵占道路、摆摊设点，甚至欺行霸市造成交通混乱，环境卫生差，治安问题突出，盗窃、学生被打案件时有发生。因此，呼吁社会各界密切配合，加强对大学周边环境的综合治理。对大学周边加大宣传打击刑事犯罪的力度，教育大家要遵纪守法的同时，加强大学周边的治安联防、治保等群众性自治体系，为大学生创造一个良好的社会治安环境。
2、司法机关的积极协助，法院可以适时发出司法建议。“近一个时期来，在校大学生违法犯罪有上升的趋势。我省近期已发生多起大学生在校外租房独居导致犯罪的恶性案件，应引起高度重视……”这是江苏高等人民法院日前就加强在校大学生管理，向省教育厅发出的一份司法建议。[3]由于近年来，在校大学生在校外租房独居的现象有增无减。由此引发的各类刑事犯罪案件也随之增加，江苏高院在这份司法建议中建议省教育厅对此类问题及时调查，加强高校的法制、道德教育和居住管理，监督各校将各项规章制度落到实处。司法机关由于自身工作特点，对大学生犯罪有更及时、更直接的了解，可以为学生及学校提供相关信息，引起学生及学校的警觉，有利于犯罪的预防。
司法机关对已犯罪的大学生要根据情节实施教育、感化、挽救的方针。在大学校园宣传犯罪的危害，宣传法制思想，并根据以往大学生犯罪记录进行分析研究，制订一些有效的、能约束大学生犯罪倾向的措施和方法。
笔者认为，社会上诸多因素对大学生犯罪都会产生影响，而这些因素有些与社会发展有关，有些与国家政策有关，是不能在短时间内解决的问题，或是受到其他因素的制约，因此，解决大学生犯罪的控制问题还是主要从家庭、学校方面着手，尤其是学校方面应当教育和引导学生如何面对社会上这些消极因素。当然，笔者并不否认社会在控制大学生犯罪上的作用。
对于大学生犯罪的控制与预防是一个系统工程，其中家庭、学校、社会在这个工程中并不是孤立地存在，要有效地预防和控制大学生犯罪就需要三者的相互联系与配合，这样才能形成一个立体式的控制与预防体系。

参考文献：
[1] 杨洪江.怎样正确认识资本主义的生命力?[N].解放军报2002年04月10日。
[2]沈颖.高等教育的高风险不容忽视[N].南方周末2006年5月25日。
[3]转引自：黄晓梅，胡元聪：当前大学生犯罪原因与预防对策[J]. 重庆教育学院学报2005年3月。





论海事行政处罚自由裁量权的程序控制

温州海事局 徐乐游


[摘要] 随着现代行政职能的扩张，行政机关拥有了越来越多的自由裁量权。“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对的腐败。”如何防止自由裁量权被滥用已成为行政法学研究的重要课题。而具体研究某一类行政行为中的自由裁量权将更具有利于指导实践。行政处罚作为一种最严厉的制裁性行政行为，其自由裁量权若被滥用必将严重影响我国的法制建设。因此，本文对海事行政处罚自由裁量权加以深入探讨，按照遵循公平与效率的原则，研究如何运用程序来控制自由裁量权的行使，以期有利于海事部门正确、及时而有效地执法，切实保障行政相对人的合法权益。
[关键词] 海事行政处罚；自由裁量权；行政程序；价值体现；程序控制

行政处罚权是行政机关和法律授权的组织对违反行政法律规范的公民、法人和其他组织予以惩处的权力。是一种具有国家强制性的行政制裁权，行政处罚权从法条中产生时起就带着自由裁量权的性质。“灵活掌握处罚是当代的进步，因为它把每个具体案件作为具体案件对待，给其以适当的处罚，立法机关所应做的是规定哪些行为应受惩罚，规定通常可以接受的惩罚极限，然后允许裁判机关决定给予每个具体违法者以恰如其分的处罚”。 行政机关在行使行政处罚权时要根据违法的具体情况在法定裁量权限内，自行判断、自行确定是否处罚、处罚内容、处罚幅度等，从而作出处罚决定，实施处罚。因此法律在赋予行政机关行政处罚权的同时就是授予了它行政处罚的自由裁量权。在控制行政处罚自由裁量权方面，实体法本身无法控制该裁量权不被滥用。行政机关行使自由裁量权时，只要具备实体法的依据，就具备了合法行政的前提和基础。因此，通过健全行政处罚自由裁量权运
作的法律程序，规范行政处罚自由裁量权行使的方式、步骤、
顺序、时限等程序方面的问题，是控制其不被滥用的一种有效的法律方法。本文试从规范行政程序的角度，对控制海事行政处罚处罚自由裁量权作一探讨。
一、自由裁量权的存在及负效应
何谓自由裁量权？各学者的解释不尽一致。国外代表性的解释是：“指行政官员和行政机关拥有的从可能的作为和不作为中做选择的自由权。” 有学者认为，“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适应的方法的，是自由裁量的行政措施。” “我国的行政自由裁量权应该是行政主体在法定权限范围内就行为条件、行为程序、作出作为与否和作出何种行为作合理选择的权力” 等等。虽然解释众说纷纭，但笔者认为其基本涵义不外乎四点：一是法律对行政行为的条件、内容或者方式等没有作出明确、具体、详细的规定；二是行政行为不能超越法定的范围，不能违背立法目的、法条本意和公共利益，并且应当公正合理；三是行政机关可以根据情势、自己的评价和判断，进行斟酌选择，灵活掌握；四是自由裁量行政行为一般不发生违法问题，不能作为行政诉讼的原由，但如果显失公正，仍须受司法审查。
面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷
尽，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的
法律只能作出一些较原则、富有弹性的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因时因地因事作出卓有成效的行政管理。
行政处罚自由裁量权与其它行政权一样，在其运行过程中，不可避免地产生两方面的作用。一方面是积极地推动作用，即行政处罚自由裁量权的运行起到了维护公共利益，维持公共秩序，提高行政效率，满足社会需要，实现国家权能的作用；另一方面是对行政相对人的权益可能造成侵害，从而对行政法治构成威胁。其集中表现是滥用行政处罚自由裁量权，在实践中具体表现形式为：不正确的目的。行政机关违背授权法的目的行使自由裁量权的违法。行政机关工作人员出于个人目的或小团体利益考虑，滥用行政处罚权；不相关的考虑。行政机关考虑不应考虑的因素或不考虑应该考虑的因素而行使自由裁量权的行为；违反客观性（排除主观性）。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权权时参与了不正当的主观因素；显失公正。具体行政处罚对相对人的权利义务所发生的影响明显不公平；违反法定程序。行政机关在行使自由裁量权作出处罚决定时，不按法定程序进行。
滥用行政处罚自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，其后果严重，危害性大。行政处罚自由裁量权的滥用，可能带来的负面效应主要有：一是不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，畸轻畸重，反复无常，不同情况相同对待，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合行政主体的管理，行政违法行为增多，导致社会秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。历史的经验告诉我们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。” 当前腐败得不到有效遏制，在很大程度上与赋权的行政处罚自由裁量权有关。
二、自由裁量权在海事行政处罚中的体现
自由裁量权在我国的海事行政处罚中显得尤为重要。这是因为：首先，海事违法行为涉及的内容广泛，情况复杂、变化迅速，法律、法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得明确具体，详尽无遗；其次，海事问题的专业性、时间性、地域性很强，法律、法规不应该对行政处罚作过于僵化的硬性规定；第三，我国目前的海事法制尚不够健全，有些内容不够完备，表现出一定的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法规尚无具体的实施细则或实施办法。一言以蔽之，海事法律、法规应当授予海事部门在行政处罚中以必要的自由裁量权，使之能根据客观情势，权衡轻重，灵活运用，在法定范围内作出合法、合理的行政处罚，以达到依法行政，维护国家权益，确保“航运更安全、海洋更清洁”目标的实现。根据我国海事法律、法规、规章的规定，在具体的海事行政处罚中，自由裁量权主要体现在以下四个方面：
1、 对事实要件认定的自由裁量。
海事部门对当事人的行为性质和海事管理事项的性质认定酌情裁量。确认其行为是否违反水上安全监督管理秩序。并经过调查决定是否作出海事行政处罚。
2、判定情节轻重的自由裁量。
所谓情节是指事物发生、发展的因果关系和演变过程。海事违法行为的情节可以分为主观和客观两个方面。主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等，客观方面包括时空、对象、方式手段和危害后果等。在实施海事行政处罚时，必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节。
在海事法律中，有不少法条规定的是酌定情节。即在量罚时，需由海事部门酌定违法情节的范围、程度和轻重。法条中经常可见“根据不同情节、视情节严重、造成严重污染”等模糊语言来概括、规定，其本身没有明确的内涵和外延，又缺乏认定情节轻重的法定条件，具体理解和适用，只有听凭海事执法人员去判定。如《水上安全监督行政处罚规定》第十八条：“船舶不按规定办理变更或注销登记，或者使用过期的船舶国籍证书或临时船舶国籍证书，情节严重的，船籍港登记机关可以处以本规定第十六条规定的罚款数额的10%的罚款。”
3、选择处罚的对象、种类和幅度的自由裁量。
我国现行海事法律、法规、规章规定，海事行政处罚主要有警告、罚款、扣留证书、吊销证书、没收船舶等。
对某一应受海事行政处罚的违反水上安全监督管理秩序行为，到底应如何决定处罚的对象、种类呢？根据处罚法定原则，当然要依据法律、法规的规定来决定。现行海事法律规定了三种类型：
第一，确定型。即对某种海事违法行为，海事法律明确规定了处罚对象、种类，应给予某种行政处罚。如《中华人民共和国船舶登记条例》第四十九条：“假冒中华人民共和国国籍，悬挂中华人民共和国国旗航行的，由船舶登记机关依法没收该船舶。中国籍船舶假冒外国国籍的，悬挂外国国旗航行的，适用前款规定。”
第二，选择型。即对某一海事违法行为，海事法律规定了可以选定处罚对象、幅度。如《水上安全监督行政处罚规定》第三十一条：“有下列行为之一的，对违法船舶、设施处以5000元至10000元罚款；对违法人员处以300元至500元罚款。”
第三，混合型。即对某一海事违法行为，海事法律规定了可以选定处罚对象，又规定了可同时选定另一种行政处罚或不处罚。如《水上安全监督行政处罚规定》第二十一条：“有下列行为之一的，对违法船舶处以3000元至10000元罚款；对违法人员可视情节给予警告或处以100元至500元罚款。”
此外，在对罚款数额的具体规定中，有的只规定了上限，有的既规定了上限，又规定了下限。如《防止船舶污染海域管理条例》第四十七条：“对船舶所有人的罚款，最高额为人民币十万元。但对下列情况之一者，罚款的最高额为人民币一千元……”；又如《水上安全监督行政处罚规定》第二十六条：“外国籍船舶未经批准，进入中华人民共和国内或港口，处以5000元至30000元罚款。”从现有的海事法律规定中可以看出，罚款是所有行政处罚中用得最多、最广的一种，也是海事部门运用自由裁量权最频繁的一种。在此，关键在于把握两点：一是不要超出法定的范围和幅度；二是在法定的范围和幅度内不要畸轻畸重，显失公正。
4、选择行为时限的自由裁量。
海事法律中有些法条所规定的限期行政相对人履行某种义务，既未具体规定履行的期限，也未规定其履行的幅度。如《海上交通安全法》第二十二条：“未经主管机关批准，不得在港区、锚地、航道、通航密集区以及主管机关公布的航路内设置、构筑设施或者进行其他有碍航行安全的活动。对在上述区域内擅自设置、构筑的设施，主管机关有权责令其所有人限期搬迁或拆除”等规定。在这种情况下，海事部门就必须根据客观情势运用自由裁量权对履行的期限作出明确、具体的规定，规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法，过短或过长都是不适当的。
三、行政程序在海事行政处罚自由裁量权运行中的价值意义
如前所述，行政处罚自由裁量权是政权的一种，这种权力的运行会产生正负两方面的效应。为预防和控制负效应的出现，必须对自由裁量权进行控制。即所谓“自由”是相对的，不存在绝对的“自由”。自由裁量权“是一种明辨真与假、对与错的艺术和判断力，……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。” 行政处罚自由裁量权的运行态势表明，自由裁量权出现负效应是因为它的逆向运行或越轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和(任意)裁量。” 这些都表明了行政程序在制约行政权，保障民主自由，防止专断中的重要作用。
要正确理解行政程序在行政处罚自由裁量权运行中的价值体现，必须首先理解和把握行政程序的概念。行政程序是指由行政行为的方式、步骤和时间、顺序构成的行政行为的过程。 这是国内较一致的看法，这种观点对于研究行政程序的控权功能意义较大，笔者便依此观点论证行政程序在行政处罚自由裁量中的价值体现，其主要表现在：
1、行政程序是限制随意行政的前提。行政程序是规制行政处罚自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体的选择行为方式、方法及步骤时必须遵循程序之规定，即按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担违反程序之法律责任；另一方面，作为权利主体的行政相对人，有权要求行政主体合理行使自由裁量权。行政程序的设定也可以预防行政主体滥用程序壁垒，拖延行政的行为发生，避免行政主体选择不适当的手段、范围、幅度来加重行政权力主体的义务，以防止行政主体滥用行政处罚自由裁量权，扼制行政主体行使自由裁量权的主观随意性。
2、行政程序是公正与效率的衡平机制。效率是行政的生命，行政自由裁量权就是为行政效率所设置。行政程序是行政自由裁量实现公平、公平的保障，“公平理念使行政主体
及其执法人员更明确自由裁量的责任和意义，同时，在行政执法中的模糊界域刻画出一条相对明朗的基线，给现实的行政执法注入活力，也为行政裁量的合理化提供了一个价值尺度。” 从局部或阶段表现来看，要求行政主体严格按照行政程序自由裁量，似乎是约束了行政主体的行为自由，拖延了行政主体实施行政的时间，降低了行政效率。但从本质上分析，其实不然，遵循行政程序与行政效率的提高是一致的。现代社会行政事务繁杂，行政主体实施行政行为固然需要快速、及时，但是，如果行政主体片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，势必损害行政相对人的合法权益，那么，行政相对人定会行使救济权。这样不但减损行政效能，而且还挫伤人民群众的参政积极性，这种所谓的效率也终将失去。而通过正当行政程序后，即使出现行政行为结果不利于行政相对人或不能满足其要求，由于程序已给他们充分的自卫机会，行政主体作了充分的公正努力，行政相对人的不满情绪就会被淡化或消除，他们能给行政主体充分的理解，从而减少事后的申请复议和行政诉讼，客观上提高了行政效率。
3、行政程序是保障相对人权利的关键。在行政处罚自由裁量权动作的程序中，赋予相对人必要的程序权利，就能使行政相对人通过行使自己的程序权利来达到保护自己的实体权利，进而实现对行政处罚自由裁量权予以有效控制的目的。在行政机关行使自由裁量权时，给予相对人同等充分的机会来了解情况、陈述理由和要求，赋予他们收集相关的情报资料、得到告知和教示、申请听证等程序权利，不但可以有效地防止行政自由裁量权超出“自由”的范围成为一种无
限的权利，规范自由裁量权的合法、正当的拓展，而且还是保证行政处罚自由裁量权在“自由”范围之内体现合理性的一种安全阀。
应该说，如何使行政相对人既懂得以实体规则保护自己的合法权益，又学会运用程序规则不使自己的权利被侵犯、义务不被加重，在我们这样一个重实体轻程序传统的国家有着重要意义。
四、控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制
法贵在执行。没有法的正确、全面、切实地实施，法的效力就不可能实现。《行政处罚法》、《行政复议法》实施以来，成效显著，在规范行政机关的处罚行为、处罚程序、促进依法行政方面发挥了重要作用。《行政处罚法》详细规定了行政处罚程序，即简易程序、一般程序和正式听证程序的适用条件和实施步骤等。并贯彻了当事人的“被告知的权利”和“防卫权”。但在海事行政执法实践中，《行政处罚法》及在其基础上制订的《水上安全监督行政处罚规定》、《交通行政处罚程序规定》等明确的处罚程序也存在着瑕疵，具体条文操作性不强，赋予行政机关自由裁量权过大，主要表现在：
1、关于告知程序的规定。对告知的方式、时间与内容的关系上不明确。如在方式上，条款只是明确了行政机关告知的义务，但是行政机关如何告知则无明文规定。是书面告知还是口头告知，或者是采取电话告知还是采取其他方式，从条款来看似乎都是允许的。
2、关于一般程序的规定。在行政处罚的一般程序的规定中，无立案程序的规定。如果对行政处罚案件能否成立及立案条件、程序都无明确规定的话，行政机关又如何能围绕被查处的案件展开调查取证等一系列活动呢？另外，没有对调查终结后作出决定的期限规定。《行政处罚法》第38条规定，调查终结，行政机关负责人应当根据不同的情况分别作出处罚、不予处罚、移送司法机关的决定。但是，对作出是否予以处罚或其他的决定却没有时间上的要求，这种无期限限制的规定是非常不合理的。
3、关于听证程序的规定。没有关于利害相对人可否要求举行听证的规定；没有关于行政机关举行听证的期限规定；没有关于听证记录排斥原则的规定。《行政处罚法》第43条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”。该条规定了经过听证后仍按一般程序作出决定而无关于根据听证记录作出相应决定的规定。
完整、连续、合理的羁束性程序规范的欠缺，严重影响了对行政相对人实体权利的保障。为了制约行政主体滥用行政处罚自由裁量权，应建立健全多元化的控制机制，在法律程序上进一步完善、规范对行政处罚自由裁量权进行监控。借鉴别国经验，结合我国实际情况，控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制应由下列程序制度构成：
1、情报公开制度。情报公开又称情报自由，是指凡涉及到相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，有关机构应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制。我国的法律法规尚无对情报公开作统一的、明确的、详细的规定。但有关法律已作了部分规定，如《行政处罚法》第4条规定，对违法行为给予行政处罚的规定，必须予以公布，未经公布的规定，不得作为行政处罚的依据。