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广东省珠海市人民政府


关于印发珠海市政府部门行政首长问责暂行办法的通知

珠府〔2007〕147号


各区人民政府，经济功能区，市府直属各单位：
现将《珠海市政府部门行政首长问责暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。


珠海市人民政府
二○○七年十二月三十日



珠海市政府部门行政首长问责暂行办法

第一章 总则
第一条　为进一步规范行政首长的行为，强化行政责任制，督促行政首长正确履行职责，严格依法行政，确保政令畅通，提高行政效能，建设廉洁、勤政、务实、高效政府，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》和《行政机关公务员处分条例》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称市政府部门，包括市政府办公室和市政府组成部门、直属机构、特设机构、派出机构。
本办法所称行政首长问责，是指市政府对市政府部门不履行或者不正确履行职责，导致政令不畅、效能低下，损害公共利益或者行政管理相对人合法权益的行为，或者影响政府整体工作部署的行为，依照本办法追究行政首长（含主持工作的副职）责任的活动。
第三条　行政首长问责实行权责统一、有错必究，责任与过错相适应，教育与惩戒相结合，合法、客观、公正的原则。
第四条　行政首长应当依法行政，履行法律、法规、规章和上级依法赋予的各项职责，按要求完成上级交办的各项工作，自觉接受监督。
第二章 问责情形
第五条　市政府部门在执行上级机关的决策和部署方面，有下列情形之一的，应当对其首长问责：
（一）对上级机关作出的决策和部署，不执行、不落实、不配合，致使公共利益和行政管理相对人合法权益受损失的，或者影响政府整体工作部署的。
（二）未按要求完成市政府确定由其承担的工作任务的。
（三）拒绝、放弃、推诿履行法定职责，或不完全履行职责造成不良影响的。
第六条 市政府部门在行政管理方面，有下列情形之一的，应当对其首长问责：
（一）瞒报、谎报、迟报突发公共事件等重要信息的。
（二）发生重特大突发公共事件不及时处理的。
（三）未按照有关规定和要求建立健全安全工作规章制度、制定公共突发事件应急预案的，或者对公共安全、生产安全监管不力的。
（四）采取行政措施不当引发群体性事件，或者未依照法律和相关规定处置群体性、突发性事件的。
（五）对涉及人民群众合法利益的重大问题不及时解决，或者对群众反映的合法合理要求不及时改进的。
（六）不按照规定办理下级的请示、报告或行政管理相对人的申请和请求的。
（七）不按规定配合其他部门工作，或配合不力影响工作推进的。
（八）执法部门对查实的案件不按规定报告或移交相关部门处理的。
第七条 市政府部门在内部管理方面，有下列情形之一的，应当对其首长问责：
（一）部门决策事项不按照规定的程序和议事规则进行决策的。
（二）不落实政务公开制度，或者不按时、不按规定公开，或者搞假公开，侵害人民群众的知情权、参与权和监督权的。
（三）内部管理监督机制和制度不健全，业务运转不协调，效率低下，群众反映强烈的。
（四）内部管理制度不落实，作风涣散，服务质量差，影响政府形象的。
（五）由于行政首长个人原因造成班子成员、上下级、同事之间长期不团结，影响机关正常工作的。
第八条 行政首长或其所在部门有本规定之外的其他行为，造成不良后果或社会影响，应当问责的，依照本办法问责。
第三章 问责程序和方式
第九条　市长发现市政府部门行政首长有本办法规定的问责情形或者依据下列问责信息，可以提请市政府常务会议决定启动问责程序：
（一）公民、法人或其他组织署名的附有相关证据材料的检举、控告材料。
（二）上级领导机关的指示、批示。
（三）审判机关、检察机关提出的问责建议。
（四）审计、行政监察、政府法制等监督机关提出的问责建议。
（五）市人大代表、政协委员提出的问责建议。
（六）政府部门工作考核结果。
（七）新闻媒体曝光的材料。
（八）其他反映政府部门行政首长存在问责情形的材料。
市监察局负责受理公民法人或其他组织认为政府部门行政首长有本办法规定问责情形的检举、控告，并向市政府报告；市政府办公室负责受理相关部门的问责建议和收集相关材料，并定期向市长报告。
市长在决定提请市政府常务会议启动问责程序前，可以责成有关的行政首长当面汇报情况，并进行诫勉谈话。
第十条　市政府常务会议决定启动问责程序的，应当责成市监察局会同有关部门在市政府常务会议决定后7日内组成调查组进行调查。
第十一条　调查组成员与拟被问责的行政首长有利害关系、可能影响公正处理的，在调查前或者调查过程中，应当回避。
第十二条 在调查过程中，拟被问责的行政首长应当向调查组作出书面说明。有关部门和人员应当对调查组的调查工作予以协助。
拟被问责的行政首长阻挠或者干预调查工作的，调查组可以提请市政府依照有关规定暂停被调查人履行职务。
第十三条 调查组应当在30日内完成调查工作，并向市长提交书面调查报告。调查报告应当包括被问责情形的具体事实、基本结论、是否问责、问责方式的具体建议。
第十四条　市长接到调查报告后，应当在15日内提交市政府常务会议讨论，作出问责或者不予问责的决定，并决定问责的方式。
拟被问责的行政首长在问责调查期间可以就问责的事项向市政府陈述和申辩。
第十五条 行政首长被问责的，采取下列方式追究责任：
（一）诫勉谈话。
（二）责令限期整改。
（三）责令作出书面检查。
（四）责令公开道歉。
（五）通报批评。
（六）责令辞职。
（七）建议免职。
以上责任追究方式可以单独适用或者合并适用。
采用前款第（六）项、第（七）项方式问责的，按照管理权限和规定的程序办理。
第十六条　有被问责情形的行政首长引咎辞职的，不再依照本规定追究责任。依照法律、法规、规章规定需追究其他责任的，从其规定。
被问责的行政首长涉嫌违反政纪、应当给予行政处分的，由监察机关依照有关规定和程序处理；涉嫌违反党纪的，移送纪律检查机关处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
第十七条　对行政首长作出的问责或者不予问责的决定，应当在7日内书面告知本人，并向提出问责批示或建议的有关机关或个人书面反馈。
第十八条　被问责的行政首长对问责决定不服的，可以按照《中华人民共和国公务员法》的规定进行申诉。
第十九条　依照本办法需要发出通知和决定等文书的，由市政府办公室负责拟订和送达。
第二十条　被问责的行政首长拒绝执行问责决定的，依照管理权限和程序免去其职务后，再按照有关规定作出处理。
第二十一条　参与问责调查工作的人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，应当依照有关规定追究责任。
第二十二条　行政首长被问责的情形是由其他负责人或者工作人员造成的，应当依照有关规定追究相关人员的责任。
第四章 附则
第二十三条　各区人民政府对其所属部门的行政首长进行问责，可参照本办法执行。
第二十四条 本办法由市监察局负责解释。
第二十五条 本办法自发布之日起施行。





试论我国婚姻无效制度的基本问题

刘成江


　　2001年4月28日公布实施的《中华人民共和国婚姻法》（以下简称《婚姻法》）第十条、第十一条、第十二条是关于婚姻无效和婚姻可撤销的规定，自此，我国的婚姻法正式确立了婚姻无效制度。婚姻无效制度是结婚制度的重要组成部分，能够保障结婚条件和程序的执行，保护合法婚姻，预防和制裁违法婚姻。新《婚姻法》虽然规定了婚姻无效制度，但还不是很全面，婚姻法学界对此也有很大的争论。因此，有必要对我国的婚姻无效制度作一系统的研究。
　　一、确立婚姻无效制度的法律意义
　　现行婚姻法对婚姻无效制度作出明确的规定，有很重要的法律意义：
　　（一）填补了我国婚姻立法的空白。我国1950年和1980年婚姻法都没有对婚姻的无效作出规定，仅笼统规定，违反本法者，得分别情况，依法予以行政处分和法律制裁。1989年3月颁行的《婚姻登记办法》第9条明确规定了婚姻无效问题：“婚姻登记机关发现婚姻当事人有违反婚姻法行为，或在登记时弄虚作假，骗取《结婚证》的，应宣布该项婚姻无效，收回已骗取的《结婚证》，并对责任者给予批评教育。触犯刑律的，由司法机关追究刑事责任。”1994年2月1日施行的《婚姻登记管理条例》第五章，虽然规定了婚姻无效的原因及处理等问题，但仍未建立一套系统完备的婚姻无效制度。
　　婚姻法既然要求男女结婚必须符合法定的结婚条件和程序，婚姻才具有法律效力，但对于欠缺婚姻成立要件的男女两性的结合，却没有明确其法律后果，这就使我国的结婚制度处于不完整状态，使我国的婚姻法不完善，不利于对合法婚姻的保护和对违法婚姻的制裁。无效婚姻制度作为保障合法婚姻的有效手段，是结婚制度中不可缺少的内容，也是婚姻法中必不可少的部分。2001年《婚姻法》增加规定了无效婚姻制度，填补了婚姻立法的空白，使我国的婚姻法进一步完善。
　　（二）避免了不必要的法律冲突，维护了婚姻法的严肃性和权威性
　　现行《婚姻法》明确规定了婚姻无效制度，我国司法机关在处理违法婚姻时从此有法可依。过去，由于我国婚姻法没有婚姻无效制度，对违法婚姻的处理缺乏法律依据，人民法院一般是将本应宣布无效的婚姻按离婚处理，这样导致违法婚姻解除的后果与合法婚姻解除的后果完全相同。一些群众认为“婚姻法是软法，遵守不遵守后果都一样”，这显然不利于结婚法定条件和程序的贯彻执行。另外，在没有婚姻无效制度的情形下，一些人对结婚的法律效力缺乏认识，造成早婚、近亲结婚、包办买卖婚姻、换亲、结婚不登记等违法婚姻大量存在，特别是在农村偏远地区，这种情况更为普遍。如果在婚姻法中确立了婚姻无效制度，司法机关在处理这些违法婚姻的时候便有明确、充足的法律依据，该宣布无效的婚姻宣布无效，属于可撤销的婚姻，当事人可以请求撤销。这便有利于制裁违法婚姻，维护我国婚姻法的严肃性和权威性。
　　（三）使我国的《婚姻法》能更好地与国际接轨
　　世界上许多国家的婚姻家庭法都设立了婚姻无效或可撤销的法律制度。比如，1970年美国州法律全国统一委员会通过的《统一结婚离婚法》（Uniform Marriage and Divorce Act）的第207-209条规定了婚姻无效制度的主要方面；1971年，英国颁布了《婚姻无效法》(the Nullity of Marriage Act 1971)，对长期以来教会法庭有关婚姻无效的法律，作了全面改革，1973年又颁布了《婚姻诉讼法》(Matrimonial Causes Act 1973)，是目前英国法院处理婚姻无效案件的法律依据；此外，意大利、俄罗斯、日本、瑞士、菲律宾等国都对无效婚姻作了规定。对外国婚姻家庭法先进或合理的法律制度加以借鉴，吸取其中有益的东西，以完善我国的婚姻法，使我国的婚姻法能与世界各国的婚姻家庭法相互融合，更好地与国际接轨。
　　此外，由于我国目前还不存在英美法上宽松的离婚体制，人们在诉讼离婚时，原告只有提出法定的能够证明婚姻关系确已破裂的相关证据，才能获得法院的准许。因此，婚姻无效制度还会不可避免地成为人们解除已经成立婚姻的合法方式之一。
　　一、婚姻无效的构成
　　（一）婚姻无效的构成
　　我国《婚姻法》第十条规定，“有下列情形之一的，婚姻无效：（一）重婚的；（二）有禁止结婚的亲属关系的；（三）婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病，婚后尚未治愈的；（四）未达法定婚龄的。”第十一条规定，“因胁迫而结婚的，受胁迫的一方可以向婚姻登记机关或人民法院请求撤销该婚姻。受胁迫的一方撤销婚姻的请求，应当自结婚登记之日起一年内提出。被非法限制人身自由的当事人请求撤销婚姻的，应当自恢复人身自由之日起一年内提出。”
　　由此可见，我国《婚姻法》在婚姻无效制度的基本构成上，采取了自始无效与可撤销的双轨制，这比对各种违法婚姻采一律无效、自始无效的单轨制有更大的优越性。单轨制重视对违法婚姻及当事人的制裁，会忽视对无过错方或弱势一方的必要保护，也不利于对子女利益的保护，有很大的缺陷；而双轨制表明，对违法婚姻，法律应当区别对待，对那些违法性严重，有悖于公序良俗或对现行婚姻制度造成冲击的，应做自始无效处理；对那些违法较轻的，应归于可撤销婚的范畴。因此，双轨制更利于对相关当事人及子女利益的保护。正是基于这些原因，我国的婚姻无效制度选择了自始无效与可撤销的二元结构。
　　（二）婚姻无效的构成中值得探讨的问题
　　外国学者把婚姻成立的要件分为公益要件和私益要件。违背公益要件者，被认为对社会危害性较大，因而为无效婚姻；违背私益要件者，被认为社会危害性较小，为可撤销婚姻。从国外婚姻无效制度的立法趋势看，自始无效婚和可撤销婚的区别正逐步缩小，而且总的趋势是逐渐减少了自始无效婚的种类，相应扩大了可撤销婚的范围。外国婚姻无效制度的这种发展趋势对我国的婚姻无效制度具有借鉴意义。
因此，我国《婚姻法》第十条列举的自始无效婚的范围应当缩小，仅限于两种，即1、重婚的；2、有禁止结婚的亲属关系的。因为重婚这种行为严重违反了我国婚姻法关于一夫一妻制的基本原则。而有禁止结婚的亲属关系的人结婚，又与社会伦理道德不符，这两种情形都严重违背了结婚的公益要件，对社会的危害性较大，无疑属于自始无效婚。至于第十条列举的“婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病，婚后尚未治愈的”以及“未达法定婚龄的”，笔者认为这两种情形应划归可撤销婚的范畴，因为这两种情形只是违背结婚的私益要件或一般性地违背结婚的公益要件，社会危害性较小。而且，如果一个人愿意与患有医学上认为不应当结婚的疾病的人结婚，愿意照顾其日常生活，我们的婚姻法为什么要横加干涉，非要宣告它无效呢？此外，“未达法定婚龄的”在违法结婚之后如果达到了法定婚龄，也属于可撤销婚姻，由婚姻当事人自行选择，这样更利于百姓生活的稳定以及对婚姻当事人及子女合法权益的保护，也更符合婚姻法作为私法其基本目的在于保护当事人民事权益的基本属性。
　　我国《婚姻法》第十一条规定的可撤销婚姻只有一种，即“因胁迫结婚的”。这种提法似为不妥，而规定“违背当事人意愿的”似乎更妥当。因为我国的大多数婚姻法学专家均认为“可撤销婚姻是指违背当事人真实意思而成立的婚姻”。违背当事人真实意思除了因胁迫之外，另外还应包括欺诈，双方当事人的误解以及虚假的意思表示等情况。
　　综上所述，笔者认为我国的无效婚姻应有两类，第一类是自始无效婚，包括：1、重婚的；2、有禁止结婚的亲属关系的。第二类是可撤销婚姻，包括：1、婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病，婚后尚未治愈的；2、未达法定婚龄的；3、违背当事人意愿的。
　　二、 宣告婚姻无效的程序
　　宣告婚姻无效的程序性规定主要是指宣告婚姻无效的请求权人，请求期间以及宣告婚姻无效的机关。
　　（一）婚姻无效的宣告程序
　　关于婚姻无效的宣告程序，我国现行《婚姻法》没有明确规定，我们可以这样理解：婚姻无效是法律上的无效，不产生任何法律上的效力，不需经过婚姻登记机关或人民法院宣告，该婚姻永远不会等到认可。因此，重婚、有禁止结婚的亲属关系等情形骗取结婚登记的，即使未经婚姻登记机关或人民法院宣告无效，该婚姻也是无效的。此外，任何一方当事人、有利害关系的第三人为了使无效婚姻有法律记录，也有权向婚姻登记机关或人民法院提出宣告婚姻无效的请求；民政部门在执法检查的过程中发现无效婚姻可以直接宣告婚姻无效，收回《结婚证》；人民法院在审理案件过程中，如果发现当事人有无效婚姻的情形，也可以直接宣告该婚姻无效。
　　（二）可撤销婚姻的宣告程序
　　关于可撤销婚姻的宣告程序，我国现行《婚姻法》第十条有明确的规定，即撤销权人可以在一年内向婚姻登记机关或人民法院请求撤销该婚姻。
　　1、 请求权人
　　如前所述，可撤销婚姻的范围有所扩大，因此，请求权人应当有三种：
　　（1） 与婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病，婚后未治愈的人结婚的一方当事人或与患病者共同生活的近亲属；
　　（2）未到法定婚龄的当事人及其监护人；
　　（3）受胁迫、欺诈而结婚的一方当事人或者因误解或作出虚假的意思表示而结婚的一方当事人及近亲属。
　　2、 请求期间
　　请求权人行使请求权的法定期间1年实质上是一个除斥期间，即法律规定宣告婚姻无效的请求权有一个预定存在的期间，权利人在此期间不行使权利，预定期间届满，便发生该项权利消灭的法律后果。⑦因此，可撤销婚姻的请求权人在除斥期间内不提出请求，请求权即丧失，如果以后男女不想一起生活的，应当通过离婚解除夫妻关系，此外，如果受胁迫者被限制了人身自由，请求撤销婚姻的时间应当自其恢复人身自由之日起计算。
　　3、 宣告撤销婚姻的机关
　　通观世界各国的婚姻家庭法，对婚姻的撤销，均以诉讼方式，由法院判决宣告。所以有学者也主张在我国宣告撤销婚姻的机关也仅限于人民法院。但我们应看到，在我国，调整婚姻家庭关系的除了《婚姻法》之外，还包括《婚姻登记管理条例》等行政法规，而且我国婚姻成立的唯一合法形式要件是双方当事人亲自到婚姻登记机关进行结婚登记。因此，宣告撤销婚姻的机关因根据我国的具体情况决定，与我国现有的婚姻登记制度相一致。具体说来，包括两个机关：
　　（1） 婚姻登记管理机关。该机关应当自收到宣告撤销的请求之次日起，在一个月内进行全面审查，如查明确实存在可撤销的事实，则作出宣告撤销该婚姻，收回《结婚证》的决定，当事人如不服该决定，可向有管辖权的人民法院起诉。
　　（2） 人民法院。受理不服婚姻登记管理机关裁决而起诉的案件或直接受理请求权人起诉宣告撤销婚姻的案件。
　　四、 婚姻无效的法律后果
　　2001年《婚姻法》第十二条分别从四个方面规定了婚姻无效的法律后果，其中有一些值得探讨的问题，现分述如下：
　　（一）无效婚姻或可撤销婚姻的溯及力问题
《婚姻法》第十二条规定：“无效或被撤销的婚姻，自始无效。”对此，笔者有不同的见解，即自始无效婚姻与可撤销婚姻的法律后果应当有所区别。如前所述，自始无效婚因严重违背社会公益要件，违反社会的公共秩序与善良风俗，应当自始无效，有溯及力。而可撤销婚姻只是一般性地违背社会的私益要件，违法程度不是很严重。应从被宣告撤销之日起无效，即宣告撤销之前婚姻还是有效的，婚姻登记管理机关或人民法院的撤销宣告无溯及力。在当今一些采婚姻无效与可撤销双轨制的国家及地区，关于婚姻无效与可撤销的法律后果，也是如此分别规定的，这样也显得更为科学、合理。
　　（二）当事人是否具有夫妻关系
　　《婚姻法》第十二条简单地规定：“当事人不具有夫妻的权利和义务。”与第一点相同，由于自始无效婚与可撤销婚的溯及力不同，自始无效婚溯及既往，当事人当然不具有夫妻的权利和义务；但可撤销婚姻无溯及力，在被宣告撤销之前，婚姻关系是有效的，因而在宣告撤销之前，当事人之间的夫妻关系也应当得到认可，具有夫妻间的权利和义务。
　　（三）当事人之间的财产关系
　　关于财产关系，《婚姻法》第十二条规定：“同居期间所得的财产，由当事人协议处理，协议不成时，由人民法院根据照顾无过错方的原则判决。对重婚导致的婚姻无效的财产处理，不得侵害合法婚姻当事人的财产权益。”。这个规定比较模糊且不是很全面，在司法实践中可以这样处理：无效婚姻或可撤销婚姻在被撤销后，双方当事人同居期间各自取得的财产归个人所有，对是否个人财产举证不明，且无法查实的，按共同财产认定，均有分割权。双方共同购置的财产按民法一般共有财产合理分割；双方各自所欠债务，独立负责偿还，共同所欠债务，由双方负连带责任予以偿还，处理时运用有关民事法规。此外，婚姻无效或被撤销后，生活困难的一方可以请求另一方提供必要的经济补偿，无过错一方还可向过错方请求损害赔偿。
　　（四）父母子女关系