民用航空空中交通管制培训管理规则
中国民用航空局
中国民用航空局令第 211 号
《民用航空空中交通管制培训管理规则》（CCAR-70TM-R1）已经2012年2月14日中国民用航空局局务会议通过，现予公布，自2012年7月1日起施行。
局 长 李家祥
2012年3月12日
民用航空空中交通管制培训管理规则
第一章 总 则
第一条 为规范民用航空空中交通管制人员培训工作，加强民用航空空中交通管制培训工作的管理，根据《中华人民共和国民用航空法》和《中华人民共和国飞行基本规则》，结合空中交通管制工作的实际情况，制定本规则。
第二条 本规则适用于从事民用航空空中交通管制工作以及空中交通管制培训工作的专业人员和机构。各民用航空空中交通管制单位（以下简称管制单位）和民用航空空中交通管制培训机构（以下简称管制培训机构）应当根据本规则，结合实际情况和需要，制定相应的培训、管理实施办法。
管制培训机构是指符合条件的担任基础培训的院校及其他空中交通管制培训机构。
第三条 民用航空空中交通管制培训（以下简称管制培训）分为管制基础培训（以下简称基础培训）和管制岗位培训（以下简称岗位培训）。
基础培训，是为了使受训人具备从事管制工作的基本管制知识和基本管制技能，在符合条件的管制培训机构进行的初始培训。基础培训包括管制基础专业培训和管制基础模拟机培训。
岗位培训，是为了使受训人适应岗位所需的专业技术知识和专业技能，在管制单位进行的培训。岗位培训包括资格培训、设备培训、熟练培训、复习培训、附加培训、补习培训和追加培训。
管制培训大纲由民航局统一制定。各管制单位和管制培训机构应当根据民航局制定的管制培训大纲并结合培训的具体类别和内容，制定培训计划并组织实施。
第四条 空中交通管制员执照申请人应当按照《民用航空空中交通管制员执照管理规则》的要求在申请前完成管制基础专业培训和资格培训。
空中交通管制员执照持有人申请增加或者变更执照类别签注应当在申请前完成相应类别的基础培训和资格培训。
空中交通管制员执照持有人申请特殊技能或者工作地点签注应当在申请前根据签注内容完成相应的岗位培训。
空中交通管制员执照持有人应当按照本规则完成设备培训、熟练培训、复习培训、附加培训和补习培训以满足《民用航空空中交通管制员执照管理规则》规定的经历要求。
第五条 中国民用航空局（以下简称民航局）负责全国民用航空空中交通管制培训工作的统一管理。民航地区管理局负责协调和监督管理本辖区民用航空空中交通管制培训工作。
第六条 管制培训机构负责基础培训工作的开展。
各管制单位具体负责本单位管制岗位培训工作的开展。
第七条 本规则中使用的部分术语含义见本规则附件一。
第二章 培训的组织与实施
第一节 基础培训的组织与实施
第八条 符合下列条件并得到认可的管制培训机构，可以从事为取得空中交通管制员执照而进行的空中交通管制培训活动：
（一）具有健全的培训管理制度。包括学员管理制度、教员管理制度、教学管理和考核制度、教学设施设备管理制度和档案管理制度。
（二）具有与开展培训种类和规模相适应的专职管理人员和教学人员。
（三）具有固定的、满足开展培训种类和规模要求的场地和设施。
（四）具有与开展培训种类和规模相适应的教学及模拟设备。
（五）具有符合培训大纲要求的管制培训教材。
（六）具有有效的管制培训质量管理制度。
第九条 从事基础培训的管制教员应当符合下列条件：
（一）爱岗敬业，责任心强，乐于教学，对受训人的表现评价客观、公正；
（二）善于总结、概括空管知识与技能，有良好的沟通、组织、协调和语言表达能力；
（三）具备理论和模拟机教学的技巧和能力；
（四）持有民用航空空中交通管制员执照；
（五）在管制岗位工作或者在管制培训岗位辅助工作1年以上。
第十条 基础培训教员由管制培训机构统一聘任、管理。管制培训机构应当及时将教员聘任情况报民航局和所在地区管理局备案。
第十一条 基础培训教员的职责如下：
（一）按照教学大纲进行培训并对教学质量负责；
（二）将培训种类所需要的管制知识、技能传授给受训人；
（三）适时对受训人进行评价，指出不足并提出改进意见；
（四）每次教学活动结束后，填写教学记录；
（五）对教学效果进行分析、研究，提出改进教学的意见。
第十二条 基础培训教员的权利如下：
（一）根据培训情况向培训机构提出培训建议；
（二）参加培训机构组织的提高培训；
（三）根据受训人培训情况作出通过、暂停、终止其培训的决定。
第十三条 开展基础培训应当符合以下规定：
（一）按照民航局的要求开展培训，并制定相应的培训计划；
（二）按照规定的种类和培训大纲开展培训工作；
（三）按照培训大纲规定的标准对受训人进行考试考核；
（四）适时对已完成的培训工作进行分析并评估，提出改进培训工作的意见，修订培训计划；
（五）使用符合行业标准的模拟训练设备；
（六）按照规定保存培训记录。
第十四条 培训机构应当向完成培训并通过考试考核的受训人颁发基础培训合格证。
基础培训合格证内容包括培训合格证编号、受训人姓名、照片、身份证号、培训种类、培训时间、培训单位签章等，具体样式见附件二。
培训机构应当及时将基础培训合格证的颁发情况报民航局和所在地区管理局备案。基础培训合格证颁发情况应便于民航地区管理局和管制单位查询。
第十五条 完成培训后，培训机构应当妥善保存基础培训记录。
基础培训的培训种类，教学计划，培训时间，教员名单，受训人名单，受训人的培训、考试、考核、评价等记录以及颁证情况等记录应当永久保存。
第二节 岗位培训的组织与实施
第十六条 管制单位的岗位培训职责如下：
（一）制定本管制单位的岗位培训计划，适时修改和补充，并组织实施；
（二）依据规定和岗位培训计划，拟定本管制单位的培训方案，并适时修改和补充；
（三）组织编写适用于本管制单位的管制岗位培训教材；
（四）选拔、聘任、培训本管制单位岗位培训教员，组建培训组；
（五）根据培训组的建议，对受训人作出结束培训、追加培训、暂停培训、继续培训或终止培训的决定；
（六）监督检查本管制单位培训计划的实施情况。
第十七条 管制单位开展岗位培训应当具备以下条件：
（一）具有健全的培训管理制度。包括受训人管理制度、岗位培训教员管理制度、培训管理和考核制度、质量管理制度、培训设施设备管理制度和培训记录管理制度。
（二）有指定的部门或者人员负责本管制单位的岗位培训工作。
（三）具有与开展岗位培训种类和受训人数相适应的岗位培训教员。
（四）具有满足开展岗位培训种类和规模要求的场地、设施、设备。
（五）具有符合培训大纲要求的岗位培训材料。
第十八条 岗位培训教员应当符合下列条件：
（一）爱岗敬业，责任心强，能够客观地对受训人的表现作出评价；
（二）持有有效空中交通管制员执照，具有5年以上空中交通管制工作经历；
（三）在教学内容相关的管制岗位工作2年以上；
（四）有良好的组织、协调和语言表达能力；
（五）业务技能熟练，此前连续3年未因本人原因导致严重差错（含）以上事件。
第十九条 管制单位岗位培训教员由本单位聘任，报地区管理局备案。
教员不再符合聘任条件或者不能正确履行教员职责的，原聘任单位应当及时解聘，并报地区管理局备案。
第二十条 从事模拟机培训的模拟机岗位培训教员，应当具备模拟机教学的技巧和能力，并通过民航局或者地区管理局组织的培训与考核。
第二十一条 岗位培训教员的职责如下：
（一）将自己所掌握的管制知识、技能传授给受训人；
（二）对受训人在受训期间的工作，进行不间断的指导、监督，并对其正确与否负责；
（三）按照培训大纲进行培训并对培训质量负责；
（四）适时对受训人进行讲评，指出不足并提出改进措施，适时填写培训记录；
（五）适时开展工作技能检查和资格检查，在机场、进近、区域管制员每次实地操作和模拟培训后填写本规则附件三《培训/考核报告表》；
（六）对见习期满的见习管制员提出继续见习或转为正式管制员的建议；
（七）纠正受训人发出的管制指令或所做的协调、移交内容。
第二十二条 岗位培训教员享有下列权利：
（一）根据培训情况向管制单位提出受训人追加、继续和终止培训的建议；
（二）按照规定对受训人进行考核；
（三）参加教员再提高培训。
第二十三条 受训人在岗位培训期间，未经教员允许，不得擅自发出管制指令、进行管制移交或操作各种设备。
受训人在岗位培训期间违反规定，导致事故征候或事故的，所在单位应当根据情节轻重延长其培训时间或者终止其岗位培训。
第二十四条 开展岗位培训应当符合以下规定：
（一）按照规定制定相应的岗位培训计划；
（二）按照培训种类和培训大纲开展培训工作；
（三）按照培训大纲规定的标准对受训人进行考试考核；
（四）适时对已完成的培训工作进行分析、研究并评估，提出改进培训工作的意见；
（五）使用符合行业标准的模拟训练设备；
（六）按规定上报年度岗位培训情况；
（七）按照规定保存培训记录。
第二十五条 管制单位每年年底前应当将本单位的本年度培训完成情况和下一年度岗位培训计划报地区管理局。地区管理局每年1月份应当将本地区上一年度培训完成情况和本年度岗位培训安排的总体情况上报民航局。
同一地区管理局辖区内的多个管制单位有统一管理机构的，应当统一上报。
第二十六条 岗位培训应当在培训主管领导下按计划实施。
第二十七条 每种培训都应当成立培训组。进行资格培训时，每一培训组中只能有一名受训人；进行其他培训时，每一培训组中可有多名受训人；进行模拟操作和实地操作时，每名受训人应当有一名相应的岗位培训教员监督指导。
第二十八条 管制单位培训主管应当为每名受训人制定包括下列内容的培训计划：
（一）培训要求和预计完成时间；
（二）培训目标和内容；
（三）培训组的职责；
（四）受训人需要注意的事项。
第二十九条 培训组岗位培训教员应当根据培训计划编写培训材料和详细培训安排，并报管制单位培训主管。
第三十条 岗位培训过程中，管制单位培训主管应当随时注意培训进展情况，并做好下列工作：
（一）就培训组教员的建议做出决定；
（二）加强对培训过程的持续指导和监督，发现问题及时与培训组研究解决；
（三）考察岗位培训教员的工作和培训情况，及时撤换不能胜任的教员。
第三十一条 岗位培训教员和管制单位培训主管在培训过程中和培训结束后，应当对受训人的工作技能进行检查，并填写本规则附件五《岗位培训评估报告表》。
第三十二条 岗位培训检查方式可采取书面测验、口头提问、模拟和实地操作等方式。
第三十三条 岗位培训检查过程中涉及到检查员的工作，按照《民用航空空中交通管制检查员管理办法》执行；涉及到执照检查工作，按照《民用航空空中交通管制员执照管理规则》执行。
第三十四条 完成培训后，受训人所在管制单位应当妥善保存每位受训人岗位培训记录。
岗位培训的培训计划，培训内容，岗位培训教员，培训情况，考试考核、评价，培训结论等记录应当至少保存10年。记录中应当包括本规则附件三《培训/考核报告表》、附件四《岗位培训实施时间表》、附件五《岗位培训评估报告表》。
第三十五条 管制单位应当为本单位管制人员在申请执照或者执照注册时出具培训证明。
第三章 基础培训
第三十六条 管制基础专业培训是为了使受训人了解掌握从事管制工作的基本知识和基本技能而进行的培训，是进入岗位培训和获得管制员执照的前提条件。
管制基础模拟机培训是为了使受训人掌握从事特定类别管制工作的基本知识和基本技能而进行的培训，是增加管制执照特定类别签注的前提条件。管制基础模拟机培训包括雷达管制基础模拟机培训和其他管制基础模拟机培训。
第三十七条 基础培训应当按照规定的培训大纲开展培训。
管制基础专业培训应当在不短于1年的时间内完成至少800小时的学习。管制基础专业培训可以在学历教育期间完成。航空情报、签派等相关专业培训合格的学员转入管制专业学习的，管制基础专业培训时间可以适当减少，但不得少于200小时。
雷达管制基础模拟机培训应当在不短于2个月的时间内完成至少240小时的学习，其中每人管制席位上机时间不得少于60小时。其他管制基础模拟机培训时间由民航局另行制定。管制基础模拟机培训可以在受训人进入管制单位后或者学历教育期间完成。
第三十八条 参加管制基础专业培训的受训人应当满足以下条件：
（一）具备从事管制工作的身体条件；
（二）理工科专业在读或者毕业；
（三）具备从事管制工作的心理素质和能力；
（四）能正确读、听、说、写汉语，口齿清楚，无影响双向无线电通话的口吃和口音；
（五）具备一定的英语基础。
第三十九条 开展管制基础模拟机培训上机训练时，基础培训教员与受训人比例不得低于1/2。
第四章 岗位培训
第一节 一般规定
第四十条 岗位培训的目的是使受训人获得在空中交通管制岗位工作的能力与资格。受训人完成管制基础专业培训后，方可参加岗位培训。
第四十一条 岗位培训应当按照相应的岗位培训大纲进行。
第四十二条 岗位培训方式通常包括课堂教学、模拟操作和岗位实作三部分。
岗位培训由管制单位培训主管负责。管制单位培训主管应当按照本规则附件四《岗位培训实施时间表》制定相应的岗位培训实施计划,并在岗位培训完成后填写本规则附件五《岗位培训情况评估报告表》。
第二节 资格培训
第四十三条 资格培训是使受训人具备在管制岗位工作的能力，并获得独立上岗工作资格所进行的培训。资格培训的上岗培训时间不得少于1000小时。
第四十四条 进行雷达管制岗位资格培训前，受训人应当经过符合条件的雷达管制基础模拟机培训，通过考核，取得培训合格证。
第四十五条 资格培训应当按本规则附件六《资格培训流程图》的程序进行。
第三节 设备培训
第四十六条 设备培训是使受训人具备熟练使用新安装、以前未使用过或虽然使用过但现已有所更改的空中交通管制设备能力的培训。
第四十七条 设备培训的对象为每个具备有关管制岗位工作资格且使用该设备的管制员和见习管制员。
第四十八条 受训人未经设备培训具备相应设备使用能力，不得使用新安装、以前未使用过或虽然使用过但现已有所更改的空中交通管制设备。
第四十九条 设备培训的内容包括：设备的基本工作原理和构成，功能及正确的操作方法，以及使用注意事项和禁止性规定。
第五十条 设备培训时间的长短可以根据设备原理和操作的复杂程度由管制单位自行确定。
第四节 熟练培训
第五十一条 熟练培训是指受训人连续脱离管制岗位工作一定时间后，恢复管制岗位工作前须接受的培训。熟练培训应当符合下列要求：
（一）连续脱离该岗位90天以下的，由管制单位培训主管决定其是否需要进行熟练培训以及培训时间。经培训主管决定免于岗位熟练培训的，应当熟悉在此期间发布、修改的有关资料、程序和规则。
（二）连续脱离岗位超过90天未满180天的，应当在岗位培训教员的监督下进行不少于40小时的熟练培训。
（三）连续脱离岗位180天以上未满1年的，应当在岗位培训教员的监督下进行不少于60小时的熟练培训。
（四）连续脱离岗位1年以上的，应当在岗位教员的监督下进行不少于100小时的熟练培训。
第五十二条 熟练培训内容包括：
（一）了解脱岗期间发布的法规和规定；
（二）掌握本管制单位程序规则的变化；
（三）熟悉管制工作环境；
（四）恢复管制知识和技能。
第五节 复习培训
第五十三条 复习培训是使空中交通管制员熟练掌握应当具备的知识和技能，提供大流量和复杂气象条件下的管制服务，并能处理工作中遇到的设备故障和航空器突发的不正常情况所进行的培训。
第五十四条 空中交通管制员每年至少应当进行一次复习培训和考核。机场、进近、区域管制员模拟机培训时间不少于40小时。实施雷达管制的管制单位管制员在满足40小时雷达管制模拟机培训的基础上，可以根据实际情况适当减少程序管制模拟机培训时间，但不得少于20小时。
第五十五条 复习培训包括正常、非正常情况下空中交通管制知识和技能的培训。机场、进近、区域管制员非正常情况下的空中交通管制知识和技能培训，至少应当包括下列内容：
（一）航空器在运行过程中突发的非正常情况：
1.航空器无线电失效；
2.航空器座舱失压；
3.航空器被劫持；
4.航空器飞行能力受损；
5.航空器空中失火；
6.航空器空中放油；
7.航空器迷航。
（二）空管设备运行过程中突发的非正常情况：
1.二次雷达失效，用一次雷达替代二次雷达工作；
2.雷达全部失效，由雷达管制转换到程序管制；
3.其他设备故障。
第五十六条 飞行服务、运行监控管制员的复习培训由管制员所在单位确定复习培训的内容和时间。
第六节 附加培训
第五十七条 附加培训是在新的或修改的程序、规则开始实施前，为使管制员熟悉新的或修改过的程序、规则进行的培训。管制单位培训主管应当根据程序、规则变化的程度，决定培训内容和所需时间。
第五十八条 附加培训应当采取下列方法：
（一）组织相关人员学习，并进行考试；
（二）进行模拟培训，确保正确掌握新的或修改过的程序、规则；
（三）适时进行岗位演练。
模拟培训和岗位演练，应当在组织理论学习后进行。
第五十九条 附加培训需要由两个或两个以上单位联合进行时，应当明确组织单位和负责人。
第七节 补习培训
第六十条 补习培训是指为改正管制员工作技能存在缺陷而进行的培训，补习培训由管制单位培训主管根据情况组织实施。
第六十一条 补习培训应当采用下列方法：
（一）组织受训人学习有关文件、规定、程序，并进行考试；
（二）组织模拟培训，并进行考试。
第六十二条 管制员经过补习培训，未通过补习培训考试的，管制单位应当暂停该管制员在其岗位工作。
第八节 追加培训
第六十三条 追加培训是指由于受训人本人原因，未能按本章第二至第七节的规定通过培训，应当增加的培训。
第六十四条 追加培训时间为预计培训时间的1/4至1/3。每种培训的追加培训最多连续不得超过2次，否则管制单位应当终止培训，并暂停该管制员在其岗位工作，并重新进行相应种类的培训。追加培训的结果要记入本规则附件五《岗位培训评估报告表》。第五章监督检查第六十五条民航地区管理局对基础培训监督检查的内容包括：
（一）是否按照规定的种类开展基础培训；
（二）是否符合基础培训机构应当具备的条件；
（三）教员的聘任和管理是否符合规定要求；
（四）培训计划制定、考试考核、记录保存情况；
（五）专业基础培训的学员筛选、模拟设备、教学内容、教员学员比是否满足要求；
（六）基础培训合格证的发放和管理是否符合要求。
第六十六条 民航地区管理局对岗位培训监督检查的内容包括：
（一）是否正确履行了岗位培训的职责；
（二）是否具备开展相应岗位培训所需的条件；
（三）教员的聘任、管理和履行职责情况；
（四）培训计划制定、考试考核、记录保存情况；
（五）岗位培训的组织实施情况。
第六十七条 民航地区管理局监督检查，可以采取现场检查、抽查培训记录和档案、要求书面报告、向受训人和教员征求意见等方式进行。
第六章 法律责任
第六十八条 管制培训机构违反本规则规定，有下列情形之一的，由民航地区管理局责令限期改正，并处以警告；情节严重或者逾期未整改的，对单位处以1万元以上3万元以下的罚款：
（一）未按照规定的种类开展培训活动的；
（二）未建立教员管理制度、实施教员聘任或者管理不符合要求的；
（三）未制定培训计划、实施考试考核或者保存记录的；
（四）专业基础培训的学员筛选、模拟设备、教学内容、教员学员比不符合要求的。
第六十九条 组织岗位培训的管制单位违反本规则规定有下列情形之一的，由民航地区管理局责令限期改正，并处以警告；情节严重的或者逾期未改正的，对单位处以1万元以上3万元以下罚款：
（一）未正确履行岗位培训职责的；
（二）不符合开展相应岗位培训条件的；
（三）教员的使用管理情况不符合要求的；
（四）未制定培训计划或者未将教员情况备案的；
（五）未组织实施岗位培训、考试考核或者未按要求保存相关记录的。
第七章 附 则
第七十条 本规则自2012年7月1日起施行。1998年8月1日公布的《中国民用航空空中交通管制岗位培训管理规则》（民航总局令第79号）同时废止。
附件：一、定义（略，详情请登录民航局网站）
二、民用航空空中交通管制基础培训合格证（略，详情请登录民航局网站）
三、培训/考核报告表（略，详情请登录民航局网站）
培训/考核要素检查单（略，详情请登录民航局网站）
四、岗位培训实施时间表（略，详情请登录民航局网站）
五、岗位培训评估报告表（略，详情请登录民航局网站）
六、资格培训流程图（略，详情请登录民航局网站）
《民用航空空中交通管制培训管理规则》的修订说明（略，详情请登录民航局网
站）
http://www.gov.cn/gongbao/content/2012/content_2201895.htm
强制隔离戒毒所检察权配置研究
韩立强
摘要：本文从对强制隔离戒毒治疗措施实施的现状入手，对强制隔离戒毒措施执行的性质、价值取向以及检察监督权配置等基本问题作了一些粗浅的探讨，由于强制隔离戒毒措施的执行与监督，既包括基层检察院、监察机构、法院对于行政强制措施的监督，又涉及劳教所强制戒毒过程中劳教所检察室的监督，既涉及强制戒毒所的属地管理问题，又涉及与劳教所省辖管理之间的协调问题，由于对于强制隔离戒毒决定的审查批准无法行之有效的加以监督， 对这一问题的解决尚有赖于学界及实务界对这类问题作系统深入的研究。
关键词：强制隔离戒毒措施；行政强制；检察权
引 言
《禁毒法》于该法第四十一条第二款将“强制隔离戒毒场所的设置、管理体制和经费保障”的立法权限授权国务院行政立法。然而，迄今《禁毒法》实施一年有余，而行政法规迟迟未能出台。为弥补法律适用层面的缺失，包括《公安部关于对强制隔离戒毒与劳动教养能否合并执行问题的批复》在内的部分规范性文件对于强制隔离戒毒措施（以下简称戒毒措施）的执行都做了较为详细的补充性规定，规范性文件中事实上对劳动教养场所继续承担部分戒毒措施的执行予以了确认。这在公安部着手起草的《戒毒条例》（草案）中也得到印证，现在乃至将来，司法行政机关主管与公安机关主管两种强制隔离戒毒所管理体制的并存已是大势所趋。而司法实践中，鉴于劳动教养决定呈下降趋势，部分省份整合现有的劳教所资源，转而由劳教所承接强制隔离戒毒所的职能，完全不再担负任何劳动教养决定执行职能，并取得明显的法律效果和社会效果。但欣慰于法治进程突飞猛进之中，也发现戒毒措施作为整合强制戒毒与劳教戒毒的一个新鲜事物，由于配套规范的不甚明确，在司法、公安各自为阵的管理模式中，无论是戒毒措施决定的作出，还是戒毒措施的执行来讲，普遍存在问题，而相关法律依据的过分原则和规范性文件之间的明显冲突，使得在戒毒措施的决定以及执行方面，办案机关执法随意、权力寻租现象有所抬头。这不仅造成强制隔离戒毒人员（以下简称“强戒人员”）思想方面的不稳定，影响配合治疗效果；也对管教效果的评估甚至执法机关公信力造成不良影响，直接影响到禁毒人民战争的社会效果以及法律的权威。
因此，如何在禁毒法语境下，在戒毒治疗活动的有序开展与强戒人员正当权益维护之间寻求平衡，无疑成为问题解决的症结之所在。我们一方面要加强行政权力的自我完善，但完全寄希望于行政机关的自我完善远远不够。将必要的外部监督与内部完善统一起来才是取得禁毒战争全面胜利的根本。本质上，这属于对行政行为执行的法律监督范畴。虽然宪法将检察机关定位为法律监督机关，但对于行政管理活动过程的检察监督，《人民检察院组织法》并未明确赋予检察机关相关职权，虽《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第五条有所突破，但一方面该解释原则性强，操作性弱，另则仍无法回避对于行政管理活动进行检察监督的规范依据缺失的尴尬。实际上，现有法律体系之中，检察机关对于行政决定执行的监督主要体现在两个方面，一方面是对于劳教活动的监督，另一方面则是对行政诉讼判决、裁定的抗诉监督。而高检院针对刑罚执行场所及劳动教养执行活动的检察监督先后颁布的四个办法作了较为原则性的规定，但如何将法律监督的职能应用于强戒隔离戒毒治疗管理活动领域，司法解释则为阙如。
《公安部关于对强制隔离戒毒与劳动教养能否合并执行问题的批复》出台后，虽然劳教所检察室可假之于《劳动教养检察办法》之名以行对并行采取强制隔离戒毒措施的劳教人员监管执法活动的检查监督之实，但检察院职责有所边际，而劳动教养执行与戒毒措施执行性质毕竟有别，尤其在富余劳教所整体转制的趋势下，很多劳教所虽名为劳教所，但加挂强制隔离戒毒所牌子，这种背景下，此类驻所检察室如何定位，如何做好角色转变，如何强化法律监督职能，理论方面的困惑及实务上的困难仍十分普遍。而相关监督依据的明确，监督内容、流程及方式的规范更直接关系到公权力行使的公信力及戒毒措施之目的实现。有鉴于此，本文以长期以来基层劳教所检察室监督实践为例，结合我们在检察强制隔离戒毒执法中所发现的共性问题，立足监督视角，对禁毒法语境下强制隔离戒毒所执法监督方面检察权配置的理论基础与法律依据作一分析，借以抛砖引玉，希望对今后强制戒毒所检察工作的开展有所助益。
一、问题之前见——强制隔离戒毒措施实施行为的法律属性
事实上，对象外部监督的必要性配置与受监督对象本身的属性界定密切相关。虽然戒毒措施决定属于行政强制措施范畴已无争议，但强制隔离措施实施行为的法律属性，学界认识不一，有学者认为其属于行政强制措施的执行行为，将之归入强制执行行为范畴；也有学者认为其与基础行为不可分离，应属于行政强制措施范畴。而学者对于行政强制措施与行政强制执行内涵界定方面的不甚统一更加剧了戒毒措施实施行为属性归纳方面的复杂性。例如，对于何谓行政强制措施，有学者将之界定为“是行政主体为保障行政管理秩序或为实现行政目的而采取的各种强力方法或手段。它包括：（1）管理性强制措施（人们通常所称的即时强制措施），即行政主体为了保障行政管理的正常进行，预防、制止或控制危害社会、工艺、他人的行为（包括犯罪行为）或实践的发生，采取的对人身、赃物或行为加以暂时性限制或约束的手段或方法；（2）执行性强制措施（人们通常所称的行政强制执行措施），即行政主体为促使或迫使义务人履行行政决定所确定义务而采取的各种强制措施。”“行政强制措施与行政强制不是同一层次的两个概念，行政强制是行政强制行为的通称，他包括了行政强制措施；而行政强制措施则是行政强制的一个方面、一个要素，没有措施不可能构成行政强制行为，都是一个整体，它不仅包含了一定的措施，还含有其他要素。“不能将行政强制要素之一的行政强制措施与行政强制同日而语，而这时整体与部分、本体与表现形式的关系”[1]。这种认识实际是将行政强制执行定位为行政强制措施的属概念，即“行政强制执行是现代法治国家中行政强制措施的最基本的类型”“行政强制执行同即时强制和行政调查并列置于行政强制措施之下，作为行政强制措施的下位概念而存在”[2]；也有少数学者认为，行政强制执行与行政强制措施“是一种相互交叉和包容的关系，没有动态的行政强制措施行为，行政强制执行无法实现，但行政强制措施行为仅是行政强制执行的一部分”[3]，但大多数学者仍然认为行政强制措施与行政强制执行之间存在区别，是两种独立的、性质不同的行为，即“行政强制措施是指国家行政机关或者法律授权的组织，为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，或者为了保全证据、确保案件查处工作的顺利进行而对相对人的人身自由、财产予以强制限制的一种具体行政行为。”而“行政强制执行是指公民、法人或者其他社会组织逾期不履行行政法上的义务时，国家行政机关依法采取必要的强制性措施，迫使其履行义务，或达到与履行义务相同状态的具体行政行为。”[4]这种主张显然得到了《行政强制法草案》（三审稿）认可，该草案第二条规定，“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”
行政强制的概念与内涵的确定，以及《禁毒法》第五十条对于《强制戒毒办法》《强制戒毒所管理办法》强制性戒毒措施行政强制措施固有属性的明确，不难得知，单就强制隔离戒毒场所实施强制治疗戒毒措施而言，由于这种执行行为系履行行政管理职权的行为，具有明显的强制性，其实际属于行政强制措施的实施行为，至于这种行为应归属于何种行政强制，笔者较为赞同这样一种判断标准，即立足于“基础行为”与“执行行为”是合一的，还是分离的。如果“基础行为”与“执行行为”是合一的并且无法分开，该行为就是行政强制措施。相反，如果“基础行为”与“执行行为”是分离的，那么该“执行行为”就是行政强制执行。[5]从这个角度看，鉴于戒毒措施执行行为与决定行为分离的基本特性，强制隔离戒毒实施行为作为实现强制隔离戒毒措施决定效果的手段，理应属于行政强制执行范畴。这从实在法的规定中亦可得到印证，《禁毒法》第四十一条“对被决定予以强制隔离戒毒的人员，由作出决定的公安机关送强制隔离戒毒场所执行”文义上也进一步肯定了强制隔离戒毒所戒毒治疗实施行为属于一种执行行为，恰如学者所言，行政强制措施和行政强制执行都是对基础性行政处理行为的一种执行；行政强制措施无非是基础行为和执行行为在程序上的合一，行政强制执行则典型体现在基础行为和执行行为的分离。[6]性质方面将其归入行政强制执行范畴似较为合理：第一，行政主体方面，强制隔离戒毒措施的决定主体是公安机关；而强制戒毒措施的实施主体虽统称之为强制戒毒场所，但其隶属方面则公安与司法行政之分，有接受县级以上公安机关主管的，也有隶属于司法行政机关主管的，主体方面分离的特征明显；第二，法律适用方面，作出戒毒措施决定系依据《禁毒法》第四十条，而强制隔离戒毒场所实施决定的权力依据则是《禁毒法》第四十一条；第三，行为目的方面，强制戒毒执行行为以强制戒毒决定法律效果的实现为依归，目的在于通过国家的强制，迫使义务人履行义务或达到与履行义务相同的状态，以便使相对人的义务得到实现；而强制戒毒决定行为的目的以实现戒毒人员治疗、康复为依归，目的在于预防、制止相对人危害自身的行为的发生；第四，救济措施方面，戒毒措施决定行为具有可救济性，对戒毒措施决定不服，相对人可以依照《禁毒法》第四十条第二款、《行政复议法》第六条第（二）项、《行政诉讼法》第十一条第一款第二项之规定，依法提起行政复议或直接提起行政诉讼；而戒毒措施实施行为的救济方面，虽然强制隔离戒毒所可根据戒毒人员戒毒治疗情况，提出提前解除强制隔离戒毒的意见，但终局性影响措施效力的仍是原作出强制隔离戒毒决定的机关，相对人义务不会由于执行行为而加重，实质影响权益内容变动的是基础决定行为，而非执行行为。换言之，其执行行为的产生、消灭、变更均依附于戒毒措施决定行为。由于戒毒措施执行行为体现的是与相对人之间的一种特别权力关系[7]，《行政复议法》《行政诉讼法》并未将戒毒措施执行行为纳入行政复议、行政诉讼的范畴。因此，强戒人员不服执行行为，只能通过申诉或对强制决定提起复议、诉讼间接加以救济，而不能直接对强制戒毒所的执行行为提起行政复议或行政诉讼。
有必要补充说明的是，部分学者强调行政强制执行以履行期限届满而当事人不履行为前提，并认为戒毒措施的执行行为并不符合这一构成要件。其实，戒毒措施的执行的即时性与行政强制执行之质的规定性之间并不存在矛盾。因为，其一，宽限期系强制执行启动要件的立论系一伪命题。《行政诉讼法》第六十六条确立了以申请人民法院执行为原则，以行政机关自力执行为例外的强制执行规则。“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”一般而言，对于具体行政行为的强制执行，法律原则性要求以相对人在法定期间不提起诉讼又不履行为启动强制执行的前提。但法律并未排除行政行为的即时强制执行，除《行政复议法》第二十一条；《行政诉讼法》第四十四条对于复议、诉讼不影响具体行政行为执行有原则性规定外，其他单行法律中也存在大量即时执行的规定，如《行政处罚法》第四十七、四十八、四十九就即时执行行政处罚做了原则性规定。《治安管理处罚法》第一百零三条，第一百零七条对于行政拘留的即时执行也有所明确。其二，戒毒措施执行设定宽限期的认识于法无据。强制性戒毒措施的执行方面，无论是《强制戒毒办法》还是《禁毒法》，对于戒毒措施执行的宽限期均未作出任何限定，虽然《戒毒条例草案》（三审稿）第三十七条第二款规定，“强制隔离戒毒的期限为二年，自进入强制隔离戒毒所之日起计算。”但何时送所执行也没有加以限定，加之《公安机关办理行政案件程序规定》侧重于行政处罚的执行，对于与行政处罚截然有别的行政强制措施的执行也无明文。需要指出的是，《公安机关办理劳动教养案件规定》第五十一条规定“劳动教养决定自作出决定之日起生效。”第五十三条进一步明确，“呈报单位应当在《劳动教养决定书》送达被劳动教养人员之日起的一个月内，将被劳动教养人员投送指定的劳动教养场所执行，并将《劳动教养决定书》、《劳动教养通知书》一并送达劳动教养场所。但是在被劳动教养人员依法申请行政复议、提起行政诉讼，或者其本人及其家属、单位申请所外执行期间，被劳动教养人员可以暂不投送劳动教养场所。呈报单位应当在被劳动教养人员投送劳动教养场所执行之日起的七日内，将劳动教养场所签收的回执送原审批劳动教养的公安机关。”目前，除《公安部关于对强制隔离戒毒与劳动教养能否合并执行问题的批复》（公复字[2009]2号）对于劳教场所内同时对劳教人员采取戒毒措施有明确的决定执行期限规定外，实践中对于未被同时处以劳动教养决定的戒毒措施实施方面，决定机关具有很大自由裁量权，执法较为随意；行政拘留与强制隔离戒毒的并行执行方面，更是十分混乱，对于同时决定行政拘留而拘留所不具备戒毒治疗条件的，往往也是投送司法行政机关主管的强制隔离戒毒所而非公安机关管理场所代为执行。其三，既然法律没有明确限制规定，戒毒措施作为一种具体行政行为，自决定依法作出并送达，即产生公定力、拘束力、执行力，就具有对于相对人当然的法律效力，因此，认可戒毒措施的即时执行不仅不违背强制执行之本旨，而且恰恰反映了戒毒措施帮助吸毒人员戒除毒瘾，教育和挽救吸毒人员的立法初衷，并且，由于《禁毒法》中关于强制隔离戒毒的规定属于特殊的限制人身自由的行政强制措施，属于规范行政强制措施的特别法，按照特别法优先于一般法适用的原则，也应优先于《行政诉讼法》以及未来《行政强制法》等法律优先适用。
综上所述，鉴于强制隔离戒毒所执行行为的权力来源于禁毒法的授权规定，其实施戒毒措施的行为也系依法实施的行政职权行为，因而从监督对象角度看，即便存在外部监督的必要，其监督性质上也属于对于行政执法权的监督范畴。
二、强制隔离戒毒场所检察监督的理论及实证法依据
《禁毒法》实施以来，在禁毒战争中，取得巨大的成就，但同时也反映出不少制度层面的问题。由于国务院相关配套规范迟迟未能出台，业务主管部门大量的批复、规定充斥了强制隔离戒毒领域的半壁江山，《禁毒法》第四十一条授权国务院立法的强制隔离戒毒场所的设置、管理体制等事项，在国务院的漠视之下，实际已由公安部门和司法行政部门担当，但再授权立法的固有瑕疵以及现有规章、规范性文件本身存在的越权立法问题和规章、规范性之间的矛盾，在以部门利益为主导的立法思路之下，与行政法治的诉求显得格格不入，更使得以教育、治疗为本的戒毒措施由于已经演变为“二劳教”而备受人权组织质疑。加快配套立法以求内部完善迫在眉睫，而常态化进行执法监督特别是创新外部监督机制更是势所必需。
（一）外部监督现状
在部分劳教所整体转变职能或增挂强制隔离戒毒所牌子的大背景下，虽然部分劳教所检察室实际担当强制隔离戒毒所的驻所检察工作，但检察权配置方面仍面临诸多困境。
困境一 法律依据的欠缺
以某强制隔离戒毒所为例，系劳教所增挂牌子情形，截止目前，2009年三个月时间内，入所人员从无到有已达一千一百余人，劳动教养已无一人，派驻劳教所检察室由于受职责限制，加之已无劳教活动可言，检察监督方面无从下手。大胆探索之余，虽然劳教所检察室已经实际担负对于强制隔离教育、治疗活动的监督工作，法律依据的缺失问题以及流程制度方面的不甚明晰，使得法律监督的开展困难重重。
而就检察职能设置而言，“我国实行人民代表大会领导下的‘一府两院’制度，在人民代表大会之下，检察权作为一项相对独立的国家权力出现，与行政权、司法权和军事权处于平行地位，从而不同于西方国家把检察权附属于行政权或者司法权的政体结构[8]。从检察权运行现状看，目前涉及行政活动的监督主要有三种方式，一种是对于行政诉讼的监督，一般多以抗诉方式进行且为事后监督；另一种方式则是对于行政机关工作人员执法中贪污贿赂、渎职侵权犯罪情形的，依据行政机关移送的犯罪线索或相关主体的举报线索，进行的监督，这主要是刑事司法监督，且不涉及对于行政权力本体的监督；还有一种情况则是对劳教决定执行的法律监督。但这几种监督方式中，第一种方式行使条件严格，对象指向司法活动，而非直接指向行政活动的正当性、合法性，对于行政执法本身而言其监督效果是间接的。第二种方式刑事司法监督是当前法律监督的主要手段，但从现有的规定如《关于加强查办危害土地资源渎职犯罪工作的指导意见》《关于在查办渎职案件中加强协调配合建立案件移送制度的意见》《关于查处邮电工作人员渎职案件的暂行规定》《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《关于建立案件移送和加强工作协作配合制度的通知》等规定看，其监督方式对于行政活动本身也是间接的；而就检察机关对于行政权执行的直接监督方面，劳教所检察则是检察机关直接进行行政行为监督的典型范例，但问题在于，《人民检察院组织法》第五条第五款规定，“检察机关有权对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”被认为是检察机关享有劳动教养法律监督权法律依据。而高检院也颁发了《人民检察院劳教检察办法》，《公安机关办理劳动教养案件规定》第六十八条也明确要求，“公安机关办理劳动教养案件的工作，接受人民检察院的法律监督、行政监察机关的行政监督和人民群众的监督。”但且不论《公安机关办理劳动教养案件规定》规范内容并不涉及劳动教养的执行活动；而从已失效的《劳动改造条例》对于劳动改造的规定看，劳动改造与劳动教养也存在差异，因此对劳动改造机关的活动进行监督与对劳动教养活动的监督也截然有别，换言之，检察机关对劳教活动这种行政权执行活动进行过程监督在实在法层面仍然是不无探讨余地的。事实上，纵观我国法律，并不存在对于行政权进行检察监督的法律规定，对于行政决定的执行进行检查监督的规定更是阙如。就戒毒措施执行而言，由于强制隔离戒毒人员既不非犯罪伏法人员，也非劳教人员（按公安部批复并处劳教并同时执行的除外），而是接受行政强制治疗措施的行政相对人。至于戒毒治疗活动，既非刑罚的执行，也非劳动教养的执行，而是法律法规授权组织依法进行公共行政管理，执行行政行为的活动。而从《人民检察院组织法》检察机关职能的原则性规定看，对于这种行政执法活动的监督显然是欠缺法律依据的。而立足对于条文本身的反面解释以及全文体系解释，也不难得知检察机关对行政活动本身并无监督权利。司法实践中，从最高人民法院关于检察院抗诉的一系列批复来看，对于检察监督应有所限定也反映出司法共识。值得一提的是，1954年的检察机关组织法曾规定，授权检察机关对行政机关的决议、命令和措施是够合法，行政机关工作人员是否遵守法律，行使检察权。但1979年颁布的检察机关组织法删去了这一内容。而1954 年宪法也曾规定，“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门检察院依照法律规定的范围行使检察权。”
即便在强制隔离戒毒的实施过程中，贪污、渎职行为而进行的司法监督，也属于刑事司法监督，监督方式也仅限于侦查、公诉等监督方式，而不涉及日常工作方式、活动的监督。更不用说，由于职务行为由于逾越行政权执行的边界，触犯了刑事法律，检察机关立案查处也属于刑事诉讼活动的范畴，其监督也属于刑事司法监督，而非行政执法监督。
困境二 监督方式的不甚明确
监督权行使法律依据的欠缺，使得监督内容及监督方式付之阙如也就不足为奇。实践中，部分驻所检察室对于强制隔离戒毒，若与劳动教养一并执行的，一般只能依托劳动教养检察办法间接进行监督，但对于劳教所整体转制的或无劳教人员劳教所挂强制隔离戒毒所的监督则无法监督，无从监督，即便斗胆监督，其监督模式也是无序的，经常会碰到监督什么、如何监督、怎样监督的困惑。实施方面，不仅面临与强制隔离戒毒所方方面面的协调，监督效果因被监督者配合程度之不同而有所，即便监督，效果也不甚明显。至于监督范围方面，入所、出所检察、所外就医、变更执行措施的内容、方法，教育、治疗活动的监督内容、方法等等都是摸着石头过河。
无赖之余，只能沿用劳教检察方法进行戒毒措施的实施监督，但劳教与戒毒措施毕竟性质有异，方式上戒毒措施也更注重治疗与教育，适用劳教检察方法进行监督其合法性存疑，且不免受二劳教的诟病；另则，对司法行政机关主管的强制隔离戒毒所管理，劳动教养管理局已先后出台了一系列规范性文件，但多数尚在试行阶段，个中争议且较多，且不论集运动员、裁判员一身的弊病，引用劳教检察方式进行监督，难免使监督流于形式，效果大打折扣。
（二）检察监督的理论及实证法依据
法治框架下，有限政府是法治实现的基本保障，但他同时要求政府的权力应该严格地受到法律的限制，要求政府的行为不得违背法治所认可的价值前提，即法治下的政府又必须是有限政府。而有限政府的核心问题即权力均衡问题。恰如博登海默所言，“对权力统治在构建社会和社会运作方面的特征所做的考察表明，在权力未受到控制时，可以将他比作自由流动、高涨的能量，而且结果往往具有破坏性。权力的形式常常以无情的和不可忍受的压制为标志，在权力统治不受制约的地方，他极易造成紧张、磨擦和突变。这在权力可以通行无阻的社会制度中，发展趋势往往是社会上的权势者压迫或剥削弱势者”[9]。问题在于 “毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们也会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。”[10]
从强制隔离戒毒措施执行的特征来说，它是实现行政决定的手段，是行政权的延伸。虽然在公共行政事务管理中，它发挥着重要作用，但“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极至，这是一条万股不易的经验”，其自身又存在扩张性、易腐性。一旦公权力异化，公民私权的合理诉求不免受到威胁。
可见，限制行政机关在强制隔离戒毒中的执行权限，加强对执行行为的外部监督，才是保障强制隔离戒毒执行活动合法、合理、合目的的必由之路。而检察机关履行监督无疑具有得天独厚的制度优势。
《宪法》第三十七条规定，“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”第一百二十九条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”虽然，作为国家根本大法，宪法具有纲领性、原则性强的特性，而限于篇幅也不可能对检查机关职权具体加以列举，但检察机关法律监督机关的定位和监督范围方面的未作限制，对于行政决定实施进行监督，自然是检察机关法律监督权的应有文义，因为从法律解释的角度看，“一个词语的外延总是由其内涵决定的。对法律的限缩解释自然不能违背一个词汇或条文的内涵，这应是限缩解释的一个原则。”[11]通过限制解释途径加以限制既无实在法依据也没有必要，而逾越法律条文本有含义进行目的性限缩更没有适用余地，因为立法者并非出于疏忽而使该法条之涵盖范围得以扩大。对包含强制隔离戒毒措施执行条文在内的禁毒法的执行进行法律监督，也属于宪法第一百二十九条之应有之意。而从目的解释及体系解释层面看，更是说明了对于行政行为的合法性进行法律监督也属于检察权范畴。这一点，在《行政诉讼法》第六十四条中已有所应证，“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”
虽然《人民检察院组织法》《检察官法》没有明确规定检察机关对于行政行为执行的监督，虽然其对于检察职权的规定属于例示性规定，但却指出了按照合宪解释规则并参照原则性规定全面判断审视检察职权内涵的必要性，实际上，而对于检察权的内涵与外延的厘定一直处于发展变化过程之中，虽然高检院没有就强制隔离场所的派驻检察出具指导意见，但对于戒毒措施执行活动中存在的相关违法行为，检察机关仍然具有行使检察权进行法律监督的余地。这在《人民检察院检察建议工作规定（试行）》和监督对象的规范性文件中都得到确认。《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第一条对于检察建议的定义中已经明确将“促进社会管理、服务”作为检察机关的重要任务。至于检查建议的启动讲，只要符合第四条“提出检察建议应当有事实依据，并且符合法律、法规及其他有关规定，建议的内容应当具体明确，切实可行”的要求，就可以依法发出，而无需发案单位的行为已经经过司法机关、上级主管单位或发案单位自行确认违法。换言之，检察机关可以对行为本身的违法与否自行判断，而不一定以相关行为被确认违法为启动检察建议的前提条件。而从检察建议的实施对象看，《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第五条规定，“人民检察院在检察工作中发现有下列情形之一的，可以提出检察建议：（一）预防违法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落实，存在犯罪隐患的；（二）行业主管部门或者主管机关需要加强或改进本行业或者部门的管理监督工作的；（三）民间纠纷问题突出，矛盾可能激化导致恶性案件或者群体性事件，需要加强调解疏导工作的；（四）在办理案件过程中发现应对有关人员或行为予以表彰或者给予处分、行政处罚的；（五）人民法院、公安机关、刑罚执行机关和劳动教养机关在执法过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题，需要改进的；（六）其他需要提出检察建议的。”检察建议的适用范围非常广泛，行政管理活动领域内的违法情况亦无例外。《强制隔离戒毒人员管理工作办法（试行）》第四十三条也认可了强戒人员死亡处理活动的检察监督，“强制隔离戒毒人员在强制隔离戒毒所内死亡的，凭医院出具的死亡证明，经检察机关检验后，通知死者亲属、所在单位和户籍所在地公安机关。亲属对死亡提出异议要求司法鉴定的，由强制隔离戒毒所组织鉴定，鉴定费用由亲属承担”。《戒毒条例》（草案）第五十条（戒毒人员死亡的处理）进一步肯定了这一点，“强制隔离戒毒人员在强制隔离戒毒期间死亡的，公安机关、司法行政部门应当组织法医或者聘请医生作出死亡鉴定，经同级人民检察院检验后，填写死亡通知书，通知死者家属、所在单位和户籍所在地公安派出所；家属不予认领的尸体，由公安机关、司法行政部门予以火化。”
事实上，检察机关也具有非常明显的优势。其一，检察机关实施法律监督，能够弥补审判监督被动性之不足 。而且由于检察监督权不具备终局决定的功能，即能起到制止违法、预防违法，节约社会成本，而且不易产生权力滥用并对相关主体的权力、权利造成不可逆转的终局影响；其二，检察监督的外部性，能克服执行救济手段单一的弊端，并能保证对强制隔离措施执行监督的常态化和连续性。“目前，对限制或者剥夺人身自由的行政处罚和行政强制措施，当事人可以向行政机关提起行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼，但是这两种救济渠道都有一定的局限性：行政复议是行政机关系统的一种内部监督，复议机关与被申请人具有行政隶属关系，其中立性与公正性容易受到质疑，且“复议不停止执行”；行政诉讼周期较长，当事人花费的时间、金钱、精力等诉讼成本较高，行政诉讼一般遵循“诉讼不停止执行”的原则，法院从立案到作出生效判决之间的时间较长，可能法院的判决生效后针对当事人的行政处罚和行政强制措施已经执行完毕了。在这种情况下，如果没有一种有效的专门法律监督，就无法保护当事人的合法权利。而由于检察监督是外部监督，具有中立性、即时性和权威性等特点，它能够兼顾公正与效率，能够取得较好的监督实效，且能够为当事人接纳。”[12]
三、禁毒法语境下的强制隔离戒毒所检察监督创新方式
笔者以为，赋予检察机关对于强制隔离戒毒措施执行的监督权力，即能弥补内部完善的短板，又能延伸监管的广度和深度，是较为可行的监督方式，但检察机关并非万能，检察权的无限扩张只会造成另一个极端，所以在对强制隔离戒毒措施执行配置检察权之时，一方面，应该尊重检察权构造的基本原则，因为“在具有基本司法构造统一性基础上建立起来的检察制度，在具有一类共同的职能、组织和活动特征的同时，遵循着不同的发展特点，坚持着不同的法治理念。这些差异性是我们推进检察制度改革的过程中应当注意的。”[13]并且“法律赋予检察机关哪些职权，在各国的法律制度中既有某些共同的因素，也又某些不同的因素”“检察权内容上的区别，至少是由以下三个因素决定的：第一，检察机关的性质和任务……；第二，法制传统……；第三，本国的实际情况。因此，我们在研究中国检察权的构造时，也应当充分考虑中国检察机关的性质定位、中国法律文化的传统和中国的国情。”[14]另一方面，应该严格贯彻限权的思想，有所为有所不为，力求权力限制与私权保护之间、行政权与司法权之间、内部完善与外部监督之间的无缝结合，以达到检察权配置的初衷。值此《戒毒条例》起草如火如荼之际，为深入打好禁毒战役这场人民战役，笔者建议，应着力从以下方面健全、完善强制隔离戒毒所的检察权配置。
其一，加强立法，制度层面保证强制隔离戒毒所检察监督的系统化、法制化、常态化。
目前，我国检察机关法律监督职能的内容包括侦查监督、审判监督以及刑罚执行监督，权力作用方式上体现了国家权力之间干预与制约关系。其区别于党、政机构体系中的纪律检查、行政监察，也区别于刑事诉讼活动中的检察职权；虽然目前检查监督的领域更多的为刑事诉讼以及刑罚的执行活动，但“监督所应具有的权威不仅仅来自权力的等级结构，而且来自不同权力自身的合理性与合法性。”[15]笔者非常赞同这样一种认识，“我国的人民代表大会制度决定了在人大权力之下行政权、司法权和检察权这三权也应该是平等制衡的关系，人民检察院除了可以对法院进行监督以外，还可以对行政机关的行政执法行为进行监督。由于行政权的范围很广，涉及到社会的方方面面，由检察机关对所有的行政行为进行监督也是不现实的，因此除了通过对行政机关工作人员严重违法构成职务犯罪的行为进行侦查行使监督权以外，法律应该有选择地设定检察机关对具体行政执法行为进行监督的范围。我国现行法律规定了检察院对行政机关刑罚执行和劳教活动的监督权，笔者认为，在将来的法律制度建构中，还应该适当扩大检察院对行政执法行为的监督范围，建议在修改人民检察院组织法时规定：重要的限制或者剥夺人身自由的行政处罚和行政强制措施，接受人民检察院的监督。”[16]
因此，一方面，检察机关自身要要加强与决定作出机关、执行机关的业务交流，积极探索监督机制前移、监督效果评价长效机制，创新监督方式，做到敢于监督、善于监督，集思广益，同时积极建言献策，结合实践积极提出有针对性的立法建议，依法参与《戒毒条例》等配套法律法规中共同性条文的起草、论证、完善工作，争取在立法原则、立法内容层面，将进步的善法观念、平衡观念、效益观念等立法观念和完善的条文结构确定下来。以行动保证立法本身代表先进生产力的发展方向，代表先进文化进步的方向，代表人民根本的利益趋向，既做到宪法的最高权威与法制统一之间的平衡协调；又要贯彻“多数决”以使立法接近民意，“尊重少数”以避免立法领域的多数专制；更要提倡注重经验和理性，减少立法过程中的主观臆测和长官意志，重视由本土资源或地方知识描绘的立法背景。另一方面，权力机关也要加快行政强制法、禁毒配套立法进度，并清理、修订现有组织机构法、禁毒法律法规以及规章，将比较成熟的经验和做法，引入组织机构法中，立法层面确认检察机关对于部分行政违法行为的检察建议权、独立调查权，积极探索检察权配置与行政权配置的协调、平衡，确认外部监督与内部监督的并存机制，并做好《人民检察院组织法》第五条的修订论证工作，在法律层面赋予限制人身自由行政强制措施的检察监督权能。并在既有的检查建议权的基础上，赋予检察机关独立行使调查权的职权，既要防止杜绝打着法律监督旗号滥用检察权的现象，更要防止以缺少法律依据为由不去作为，躺在权利之上睡觉的情况；同时，要严格按照《立法法》的规定审视现有强制隔离戒毒法律法规的主体制定权、制定程序、立法范围，将主管行政单位的立法、行政活动真正纳入到，避免《立法法》第71条第2款“部门规章制定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”成为空文。减少立法之间的位阶冲突，立法之间的内容矛盾。
其二，健全程序法制，出台强制隔离戒毒场所检察权配置及流程管理方面的司法解释。
