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农村基层腐败的成因及防治策略
——从吴某某贪污、受贿一案说起




内容简介：基层腐败的危害更是巨大的，特别是村官腐败会严重削弱党和政府的威信，会造成社会思想混乱，直接危及政局稳定。检察机关通过打击基层腐败，可以提高党和政府的威信。本文以基层反腐败的一个案例为切入点，从基层反腐败工作的现状，造成当前基层不稳定的腐败因素出发，分析检察机关打击基层腐败和维护社会稳定的关系，探讨检察机关打击基层腐败和维护社会稳定的具体对策。
关键词：检察机关；基层腐败；成因；防治策略








一、　引言

某县检察院于2009年8月11日受理初查某县官塘村书记吴某某涉嫌贪污、受贿一案，2009年8月19日立案侦查，同日吴某某被刑事拘留，2009年9月1日被依法逮捕，2010年4月8日，某法院依法判处其有期徒刑两年。某县官塘村书记吴某某自2003年起，利用职务之便采取收入少入账、不入账和虚报冒领的手段侵吞、骗取国家退耕还林款19743元，吴某某还利用职务之便收受他人贿赂款共计23800元，所收受的贿赂款涉及高铁、高速公路、计划生育等方面。通过打击基层村官的腐败行为，检察机关在老百姓心中树立了威望，同时也维护了社会的稳定。“加大办案力度，保持惩治腐败高压态势，既是加强反腐倡廉建设的一项重要任务，也是深入推进三项重点工作的现实需要，更是巩固检察机关法律监督地位的迫切需要。”[1]
目前，受市场经济的负面影响和利益的诱惑，少数村干部滥用权力，在涉及到农民切身利益的粮食补贴、退耕还林款、计划生育以及拆迁补偿等问题中，贪污公款和收受贿赂。这些腐败因素的存在，处理不当，就会导致越级上访、进京上访乃至暴力事件等情况的发生，不仅造成恶劣的影响，也破坏了社会的和谐稳定。
因此，分析农村基层腐败的成因、提出相应的防治策略不仅具有实践意义，而且具有很强的政治意义。

二、农村基层腐败的成因分析

（一）、经济上的因素。
随着市场经济的建设和改革开放的推进，村干部的工资收入不断提升，但与其他行业相比，他们的工资水平却偏低。基层干部收入偏低,严重地挫伤了其工作热情与积极性，低收入、高工作量、高素质的要求,在面对现实经济的诱惑时,腐败也就成了一种可行的选择。某县矿产资源十分丰富，通过对矿产资源的开发，使得部分人先富起来，巨大的差异激发了人们对财富的欲望，由于这种经济收入与消费支出形成的强烈反差，基层的干部容易产生产生不平衡心态，在思想上萌生权钱交易的念头，进而通过种种不正当手段谋取利益。
（二）、政治上的因素
村干部虽然不是国家干部,但因其处于国家政权的最基层,全面管理辖区村务,同时受政府委托,行使部分行政管理权[2]，部分基层党组织软弱痪散，目前农村基层干部素质低，成为农村稳定的一大隐患。由于党风不正和腐败现象滋生蔓延，党在群众中的凝聚力、向心力明显削弱，镇村干部与农民面对面的沟通少了，群众直接向干部和组织反映情况的机会和参与政治的渠道相对变窄了。民主治理流于形式，村务公开内容不实、不详、假公开，流于形式，群众对干部且多心、不放心，有意见，这就使得农民不寻求正规渠道、手段解决问题，而采取群访、越级上访、进京上访等方式来表达诉求，造成基层的不稳定因素增加。
（三）、文化上的因素
腐败文化是一种陋习和糟粕的集合体，可是这种文化却很有生命力和市场，在基层农村，腐败文化像病毒一样感染着意志力和抵抗力较低的村官，这种腐败文化的具体表现是:
（1）、对不良的习俗以及腐败表示理解和容忍。一些人认为,腐败是在现实生活中是一中司空见惯的现象,社会是人与人的社会,要在这个社会中生存就要容忍腐败的存在;甚至有些人认为，腐败可以提高办事效率，一件事通过正常渠道也许三个月都办不好，而只要通过托关系、找门路，也许一天就办好了。
（2）、对腐败羡慕和攀比的心理。“笑廉不笑贪”的心理在社会中普遍，这种现象可能导致清廉的干部被孤立,原因就是清廉的干部与已经形成的“腐败文化”格格不入。而原本清廉者由于不能忍受这孤立、排斥和无端的打击,最终也可能走上腐败这条不归路。同时在某些人的眼里,认为腐败是一种身份地位的象征，认为腐败是一种社会能力，进而有人甚至以腐败为荣，清廉为耻。
（四）、组织上的因素
社会控制弱化和监管分配制度的缺陷。当前，我国正处于社会主义社会转型期。政治、经济的改革极大地震撼和冲击了我国的农村社会结构，社会各阶层利益分配格局发生了重大变化和调整，各结构要素之间恒定的关系不复存在，分化与整合之间难免会出现失衡与失调现象，从而导致农村社会稳定难以持续维持，大量非稳定因素产生。法律法规不完善，执法不力，监管控制机制落实不到位，为那些滥用人民委托的公权力搞腐败违纪和贪污受贿提供了可乘之机，这就致使冲突和摩擦不可避免，极易诱发社会不稳定因素，影响农村的稳定。
（五）、村级财务制度不健全
村级财务制度不规范, 村干部之间分工不明确，会计出纳是同一个人, 钱账不分，坐收坐支，缺乏有效制约,财务从不向群众公开,没有建立起并实施一整套的财务收支审批和经办制度度；虽然，实行了乡镇统筹管理制度，但各村依旧另设账目，管理自己的“私房钱”，致使村干部们有机可乘，有以下两种情况:
（1）、按照规定,村长应主管财经,可有些地方财经全部由村支部书记抓,形成一人说了算的局面。
（2）、村会计账中“白条子”泛滥。在农村,有的买卖双方都没有正式的发票。因此白条子在村会计账目中成了正式发票的代名词,直接导致了财经管理混乱,真假难辨,村务透明度不高。
（3）、会计做假账,用会计的职能来制约村官的管理体制无法实现。[3]财务管理不规范，个别从事财务工作的人员不懂会计业务，遇事又不坚持原则，唯村支书和村主任的命令是从，也给村干部职务犯罪留下了可乘之机。
（六）、基层反腐工作建设弱化
　　基层反腐工作没有形成合力，仅凭检察机关的反贪部门开展反腐败工作就显得力量有限。党中央在总结历史经验，科学判断新形势基础上做出了《建立健全惩治和预防腐败体系》的重大战略决策。但从基层实际情况来看，惩治和预防腐败工作仍处于一种零散、孤立状态，存在着为搞宣传教育而搞宣传教育、为制定制度而制定制度、为开展监督而开展监督的现象，甚至存在把查办违纪违法案件与保持社会和谐稳定对立起来的错误认识。

三、惩治农村基层腐败的意义

（一）检察机关打击基层腐败可以为“新农村建设”创造良好的社会环境。
社会主义新农村是“生产发展，生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，是管理文明、政治文明的新农村。但是“村官”腐败对村民自制制度的形成了破坏，直接影响到农村的民主建设。而农村民主建设是社会主义民主建设的方向，也是社会主义民主建设的基础和探索，因此通过检察机关打击基层腐败现象，有利于推进社会主义民主建设，为“新农村建设”创造良好的社会环境。
（二）检察机关打击基层腐败可以稳定农业生产，为国家提供一个安全的粮食环境。
农业是国家的根本，粮食是根本中的根本，农业生产特别是粮食生产在我国产业结构中一直占有重要的地位，即使今天，我们依然不能忽略农业对我国国民经济发展的重要性。而部分“村官”虚报冒领各种农业补贴等腐败问题，严重挫伤了农民进行农业生产的积极性，也造成了干群关系紧张和社会的不稳定，破坏了既有的生产关系，继而影响既有的生产力的发挥，也因此对农业的发展产生消极的影响。检察机关通过开展打击涉农腐败案件，可以为农业生产保驾护航，为农业生产创造一个良好的社会环境。
（三）打击基层腐败现象是社会稳定的需要
　　（1）、基层腐败是影响社会稳定的重要因素。当前的村官腐败问题，如果不加以解决，不仅会影响党在群众中的形象问题，也会给维护当前社会稳定埋下隐患，引发各种冲突，甚至上访等问题。因此加强对村官腐败的集中治理，不仅是治理腐败本身的需要，也是新农村建设和维护社会稳定的需要。
　　关联企业是指具有独立法人人格的企业之间为达到特定经济目的通过特定手段而形成的多元化和多层次结构的企业之间的联合体。实践中，通常表现为控股公司与子公司、参股公司与被参股公司等多种形态，且广泛存在。由于关联企业内部在经济上、人事上和管理上有着千丝万缕的联系，其内部劳动合同制度的转移对我国《劳动合同法》等现行劳动法律制度实施带来了新问题。 一旦劳动者与关联企业发生劳动争议，必须正确界定两者之间的内部劳动关系，并据以确定相关责任的承担。

　　【案例】2008年5月，原告周某应聘进入A公司，从事产品销售工作。2010年1月1日，原、被告双方签订了书面劳动合同，合同期限为2010年1月1日起至2012年12月31日止，约定工作地点在南京，并约定工资标准。2010年9月，被告将原告调至徐州B公司，仍从事产品销售工作，薪酬不变，原、被告之间的工资结算至8月止。同年11月1日，B公司以原告在试用期内不合格为由，解除了劳动合同，并结清工资。被告与A集团公司、B公司均系C集团公司的全资子公司。此案的争议焦点是哪个关联企业与周某存在劳动关系？关联企业间如何承担责任？

　　一、劳动者与关联企业之间劳动关系的认定

　　严格来说，关联企业是一个经济术语，而非法律概念。关联企业的认定应当包括两个层面，即资本的关联性和人的关联性。前者是指多个企业具有资本上的联系，比如，母子公司的关系，或者同一母公司投资、控股的若干个子公司之间的关系。后者主要是指多个企业相互之间不存在资本上的关联性，但在实际运作中却是由同一个人或者同一个团队同时进行管理的情形。比如，家族企业。在某些特殊情况下，没有资本关联性也没有人的关联性的企业之间，因存在委托管理等由同一个管理团队对两家企业同时进行管理，也可构成人的关联性。

　　一旦企业之间的关联性得以确定，就需在关联企业中寻找、发现真正的用人单位。从我国的立法来看，多重劳动关系一直不被认可，强调单一的劳动关系。即便是在劳务派遣用工形式中，《劳动合同法》只承认派遣机构是用人单位，与被派遣劳动者之间存在劳动关系，但不承认双重劳动关系。因此，一种观点认为：关联企业间只存在单一的劳动关系，只有实际的用人单位才与劳动者之间存在劳动法意义上的劳动关系。与之相反，另一种观点认为，关联企业间存在两层劳动关系。用人单位作为法人，具有法律上独立的权益和责任，原用人单位和新用人单位之间的关联关系并不能否定其各自与劳动者劳动关系的独立性，关联企业都是合法的用工主体，故都是劳动法律关系的主体。

　　笔者倾向于第一种观点，即只存在单一劳动关系。至于这种劳动关系是与劳动签订劳动合同的公司，还是实际用人单位，需要具体问题具体分析。在具体分析中，应着重考虑两个因素：原劳动合同是否已到期和到新公司是否系劳动者本人原因。具体情形有：

　　第一，原劳动合同未到期（只存在一个劳动合同）的情况下，在履行劳动合同中，劳动者非因本人原因被该用人单位派往其他关联单位工作，并在其他单位领取工资、奖金及相关福利待遇等，此时只存在一层劳动关系即劳动者与原公司之间的劳动关系。

　　第二，原劳动合同未到期（只存在一个劳动合同）的情况下，在履行劳动合同中，劳动者因本人原因自行选择到原用人单位的其他关联单位工作，并在其他单位领取工资、奖金及相关福利待遇等，此时只存在一层劳动关系即劳动者与新公司之间的劳动关系，与原用人单位之间的劳动关系应终止，当然属非自然终止，其法律后果劳动者本人应承担。

　　第三，原劳动合同已到期，劳动者非因本人原因由原公司安排到关联公司工作，但未签订合同，此时劳动者与新公司存在一种劳动关系，系事实劳动关系。当然，劳动者在原劳动合同履行期间非因本人原因被原公司安排到关联公司工作，在新公司工作期间原合同到期，而又未与新公司签订新合同的，此时劳动者仍只与新公司存在一种劳动关系，也系事实劳动关系。在此种情形下，实际上劳动者分别与原公司和新公司存在劳动关系，但有先后顺序，并非并存关系。

　　第四，原劳动合同已到期，劳动者因本人自己原因由原公司安排到新公司，此时劳动者只与新公司存在一种劳动关系，与原公司之间的劳动关系已自然终止。

　　二、劳动者与关联企业间的法律关系类似于“派遣”

　　劳务派遣，是指劳务派遣单位（劳务派遣公司）与劳动者建立劳动关系，而后将劳动者派遣到用工单位的指挥监督下从事劳动。其主要特征包括：一方面，在劳务派遣中出现了专门的劳务派遣单位，劳动雇用关系与劳动使用关系相分离，这是区分劳务派遣与劳务经济中其他各种具体形式的本质特征。另一方面，在劳务派遣三方主体，劳务派遣单位、用工单位与劳动者之间形成三角形劳动关系。派遣单位与劳动者间是劳动合同关系，派遣单位与用工单位之间是民事合同关系，用工单位与劳动者之间是事实使用关系。

　　实践中企业对劳动者的委派、指派、借聘、借调等调整工作岗位的作法在表现形式上与劳务派遣有很多相似之处。两者之间的区别主要在于：一方面，指派、借调等内部调整行为，往往是因为工作上的需要而产生的行政性命令或单位之间的商请。故该行为在两个单位之间一般是无偿的，而劳务派遣则是一种出于市场需要的商业行为，故双方要支付对价。另一方面，内部调整行为的原单位有自己独立的生产经营业务，并不专门从事派遣员工之业务，而劳务派遣中的派遣单位则是以劳动者的派遣为职业。

　　基于此，笔者认为，关联企业对劳动者进行非劳动者本人原因的人事调动，与劳务派遣的三方关系非常类似：被调整劳动者形式上与原单位存在劳动关系（包括社会保险关系），但在调整期间是在新单位提供劳动，服从新单位的管理与安排，与新单位形成劳动使用关系。此外，依照《关于贯彻执行若干问题的意见》（劳部发［1995］309号）第14条的规定，可看出立法者（广义而言）对两者的类似也持肯定态度。

　　关联企业之间对劳动者的内部调整行为与劳务派遣两者的核心区别在于关联企业本身并不具有合法的派遣资格，然而这也仅是形式上的区别，并无碍三方的法律构造。至于该行为有偿或者是无偿，对于关联企业而言，不应从表面上从去认定，因为对劳动者在关联企业之间的内部调整是关联企业作为一个企业整体的统一行为，其是从整体利益而作出的决定，故两者本身就有共同的利益。可见，在法律关系构造而言，两者应属类似结构。

　　如前所述，此时劳动者与实际用工单位存在的是事实使用关系，劳动者要完成派遣工作，必须在实际用工单位的组织内，由实际用工单分派任务和监督指挥，其工作是实际用工单位业务工作的组成部分，而“指挥命令”则是劳动关系“隶属性”的根本标志。可以说，劳动派遣中，派遣机构提供的不是劳动服务行为，而是将自己的员工有偿性地在一定时期内暂时让给第三人使用，派遣劳动者为实际用工单位提供的是“隶属性劳动”，而非简单的劳务供给。 劳动过程的实现与实际用工单位关系更为紧密，根本区别于一般的劳务关系。

　　因此，排除用工单位的用人义务不尽合理。只是用工单位用人责任的承担不是基于用人单位主体身份，而应是基于派遣劳动者直接使用者身份产生，即用工单位作为劳动力的实际使用者必须履行使用中对劳动者的保护义务，这可以从民法上的诚信原则解释出用工单位必须善意使用派遣劳动者，如用工单位对派遣劳动者有安全照顾义务等。

　　三、关联公司间的法律责任及原因分析

　　依劳务派遣关系的法律构造可推之，作为用人单位的派遣单位应当履行全部用人义务和承担完全的用人责任，而作为使用者的用工单位应当履行善意使用的义务和承担相应的法律责任。如果劳务派遣协议对用工单位承担的用人义务有特殊约定的话，依照契约自由原则，用工单位必须依照协议约定履行契约义务和承担契约责任。然而，我国相关劳动立法对有关劳动派遣用人义务和责任的规定却突破了义务和责任相对应的法理，使得我国劳动派遣中用工单位的用人义务和责任呈现出非对称性的特点。 事实上，《劳动合同法》第九十二条和《劳动争议调解仲裁法》第二十二条均规定，劳务派遣单位或者用工单位在与劳动者发生劳动争议，关联公司应作为共同当事人并承担连带责任。其原因有：

　　首先，关联企业是共享利益、共担风险的整体。关联公司虽属独立法人，有独立法人主体资格，但不可否认的是其在出资和组织上的密切联系，其对劳动者的跨公司使用是出于公司的利益，而关联公司的利益具有整体性。关联公司对于与劳动者的劳动争议其作为整体具有共同利益，从宏观整体讲可视为共同债务或共同侵权而应承担连带责任。

　　其次，优先保护劳动者的权益。国家劳动法、劳动行政法规、劳动地方性法规、劳动规章及规范性文件均是基于保护劳动者的宗旨制定的。连带责任是一种加重责任，只有在法律直接规定或由当事人约定时方能适用。这种法定连带责任虽然有时难以从法理中推出其合理性，但确是实现某种特殊立法目的的结果。基于“雇佣和使用”的事实，让两个主体共同承担对派遣劳动者的责任，使得被派遣劳动者权益有了双重保障。

　　最后，关联企业内部交易或调整（包括对劳动者岗位的的调整）属于特殊的交易行为，有别于一般交易。由于关联企业为双方或多方利益而做出的特殊交易行为，应由关联企业各方承担相应法律责任。虽然法律责任在一般情况下并不“株连”，但如果责任人之间有行为的关联或协议的关联或其他关联，法律则应以连带责任进行调整， 使行为人的关联行为责任得以落实。连带责任的法律价值主要就在于追究关联行为人的责任，连带责任以连带责任人之间存在连带关系为前提，这些连带行为关系扩而释之，自然包括关联企业之间的关联交易与关联经营（包括其用工行为）等关系。故在劳动争议案件中，各关联企业在特定条件下，应当也完全可课以连带给付责任。


　　文章出处：《徐州审判》2012年第5期。