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论司法独立与媒体监督

谭世贵
　　一、司法的特点与司法独立的保障
　　我国是社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会。国家设立行政机关、审判机关和检察机关，分别行使行政权、审判权、检察权；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这与资本主义国家三权分立体制有着重大的区别。资本主义国家的立法权、行政权、司法权分别由国会、总统（内阁）、法院行使，因此其司法就是指审判活动，司法机关便是法院。在我国，立法权由最高国家权力机关和省级国家权力机关行使，行政权由中央和地方各级人民政府行使，司法权则理当由人民法院和人民检察院行使，相应地我国的司法就既包括审判活动，也包括检察活动。这从我国的有关政策文件和法律规定中亦可得到证明。中共十五大报告明确指出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”在这里，依法行使审判权和检察权的司法机关显然是指人民法院和人民检察院。我国《刑事诉讼法》第17条规定：“根据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照互惠原则，我国司法机关和外国司法机关可以相互请求司法协助”。根据这一规定，我国司法机关与外国司法机关之间的刑事司法协助，应当是指双方法院或双方检察机关之间的协助；我国公安机关是行政机关，并非司法机关，它与外国警察机关之间的协助，可以通过国际刑警组织进行。①由此可见，我国的司法机关亦应是指人民法院和人民检察院。
　　根据上述我国司法机关范围的确定，我国的司法就是指人民法院和人民检察院依照法定的职权与程序具体适用法律处理诉讼案件的专门活动，包括人民法院对刑事案件、民事案件、行政案件的审判活动和人民检察院对公诉案件的审查、起诉活动以及对刑事裁判、民事裁判、行政裁判的抗诉活动。至于人民检察院对贪污贿赂案件和渎职案件的侦查活动，严格地讲与公安机关对刑事案件的侦查活动一样属于行政活动性质，况且人民检察院在侦查过程中并无实体处理权，由此不应属于司法活动的范围。笔者认为，无论是人民法院的审判活动还是人民检察院的审查、起诉和抗诉活动，都具有以下几个显著特点：第一，终局性。刑事案件经过公安机关侦查、人民检察院审查、起诉，最后由人民法院进行审理并依法作出裁判，确定被告人是否构成犯罪和是否给予刑罚处罚；民事案件和行政案件由原告起诉，人民法院经审理后依法作出裁判，对原被告双方的纠纷或争议加以解决。因此人民法院的审判活动最终地解决各种社会纠纷或争议，无疑具有终局性的特点。人民检察院对公安机关侦查终结移送起诉的案件进行审查后，认为证据不足，不符合起诉条件和对于情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，可以作出不起诉决定；对于犯罪嫌疑人有《刑事诉讼法》第15条规定的情形之一的，应当作出不起诉决定。人民检察院的不起诉决定一经作出，立即生效，诉讼活动即告终结，因此亦具有明显的终局性特点。至于人民检察院提起公诉的活动和对各种生效裁判的抗诉活动，虽然其实体终局性不很明显，但它是人民检察院根据法律赋予的权力对诉讼案件所作出的一种程序性处理决定，对于审判程序的发动进而保证案件实体处理的正确性和合法性起着决定性的作用，因此仍然具有一定的终局性特点。第二，公正性。公正，即公平与正义，这既是司法工作的灵魂和根基，也是司法工作的内在要求和本质反映。由司法的终局性特点决定了，以处理各种诉讼案件和解决各种纠纷或争议为内容的司法活动必须做到诉讼程序的公正和诉讼结果的公正，否则诉讼案件便不能得到正确处理，各种纠纷和争议便不能得到有效的解决，进而法律的正确实施将无从谈起，社会公正将失去保障和希望，国家设立司法机关以维护社会秩序，保护人民安宁的目的也就无法实现。因此，人民法院和人民检察院进行司法活动必须严格遵守“以事实为根据，以法律为准绳”的原则，依照法定程序认真查明案件事实和纠纷或争议发生的原因，在此基础上正确适用实体法规定对案件作出公正的处理，简言之就是要做到事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。公正与合法密切联系，其中合法是前提，是公正的必要保障，而公正是目的，是依法办事的必然结果。对于诉讼程序和诉讼结果出现不合法、不公正的情况，国家预先设立纠错机制，使其达到合法公正的状态。例如，公安机关认为人民检察院的不起诉决定有错误的，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。被害人对人民检察院的不起诉决定不服的，可以向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉；人民检察院应当将复查决定告知被害人，对人民检察院维持不起诉决定的，被害人可以向人民法院起诉；被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。对于人民法院的一审判决和裁定，当事人不服的有权提出上诉，请求上一级人民法院进行第二审审判。对人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，当事人认为有错误的，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉，人民检察院也可以按照审判监督程序提出抗诉，要求人民法院重新审判。人民法院对已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误的，亦可以提起审判监督程序进行重新审判。上述纠错机制的设立和运转，无疑是国家对司法公正的深切要求和充分保障，从而也表明公正性是司法最根本的特点。第三，独立性。人民法院和人民检察院要做到客观公正地处理案件或争议，就必须严格依法办事，独立负责地开展司法活动，而不能受到任何外来的干涉和影响，否则就难以保持独立的地位和客观的态度，实现公正司法。因此，司法的独立性是其公正性的必要条件，离开了独立性，公正性就失去了保障，就无从谈起。正因为如此，我国宪法和刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法均规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
　　为保障司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，国家采取了一系列措施。主要有：第一，人民法院和人民检察院均自成体系，单独设置。其中，人民法院的设置为最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院，人民检察院的设置为最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院，且各级人民法院、各级人民检察院和各级人民政府相互之间法律地位平等，均无任何隶属关系。第二，对担任法官、检察官的条件作了明确规定。我国《法官法》第９条第（六）项和《检察官法》第10条第（六）项均规定，高等院校法律专业毕业或高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识，工作满二年的，或者获得法律专业学士学位，工作满一年的，方可担任法官、检察官。第三，人民法院、人民检察院均有权独立自主地处理有关案件。根据刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼的规定，人民法院均由审判员或审判员与人民陪审员组成合议庭或独任庭，对各类案件进行审理并作出判决，重大、疑难或复杂案件由审判委员会讨论决定；人民检察院审查批准逮捕和审查起诉，均由检察长决定，重大案件由检察委员会讨论决定。第四，实行错案、冤案责任追究制度。根据《国家赔偿法》第24条的规定，行使审判、检察职权的司法人员在处理案件中有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判、刑讯逼供等违法行为而造成错案、冤案的，应负担相应的赔偿费用，并由有关机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依照刑法规定追究刑事责任。第五，对人民法院和人民检察院的司法活动建立监督制约机制。例如，各级人民法院院长、各级人民检察院检察长须每年向本级人民代表大会报告工作，接受其监督；人民检察院作为国家法律监督机关有权对人民法院的审判活动进行监督，认为人民法院的判决和裁定确有错误的时候，有权按照第二审程序或审判监督程序提出抗诉；当事人对司法机关错误的判决、裁定或决定，有权提出上诉或申诉，对司法人员侵犯自己诉讼权利或人身侮辱的行为，有权提出控告；党的十五大报告特别指出，要“把党内监督、法律监督和群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用”。这表明，加强包括新闻舆论监督在内的各种监督措施是实现司法公正的重要保证。
　　二、新闻媒体的功能与媒体监督的原则
　　在现代社会，新闻媒体铺天盖地，无所不在，对人们的生活产生着越来越大的影响。所谓新闻媒体，就是指传播新闻、知识与信息的媒介和载体，具体包括报纸、刊物、广播、电视以及日益发展的计算机网络等。改革开放以来，我国的各类新闻媒体迅速增加，并在现代化建设中发挥了极其重要的作用。概括起来，其功能主要有三项：第一，宣传功能。新闻媒体作为党和政府的“喉舌”，是十分重要的宣传舆论工具。党的方针、政策，国家的法律法规，现代化建设的成就，模范人物的先进事迹，各种各样的新事物，各行各业的好经验，日新月异的新技术......，通过报纸、刊物、广播、电视的报道和介绍，不断为人们所了解、熟悉或掌握，从而起到传播信息、沟通心灵、激发情感，凝聚人心的作用。例如，近二年新闻媒体对香港回归、党的十五大、政府机构改革等重大事件大张旗鼓的宣传报道，就收到了良好的效果，国人反响热烈，深受鼓舞。尤其是在今年的抗洪抢险中，广大的新闻工作者深入抗洪第一线进行实地采访，各类新闻媒体对水灾情况和抗洪事迹进行连续报道，用宣传舆论鼓舞广大人民万众一心，战胜洪水，克服艰险，对全国上下形成强大的凝聚力发挥了重要的作用。第二，引导功能。新闻媒体作为党和人民的宣传工具，具有很大的权威性、可信性。因此，当媒体强调什么时，公众就注视什么，关心什么，相信什么。这就要求新闻媒体要紧紧围绕着改革开放和现代化建设，抓住社会的主流和人民群众关心的问题，有选择、有分析地进行报道或评论，从而化解不良情绪，维护社会稳定，并引导人们正确对待前进中的问题。特别是当社会问题处于胶着状态时，媒体一定不能火上浇油，最好的办法就是引开视线，把人们关注的焦点引导到另一舆论中去，分散其注意力，等到解决问题的时机成熟时再加以集中报道，这将收到事半功倍的效果。例如，1994年我国进行的六项制度改革中，物价是最敏感的问题。当人们对金融、粮食、住房、医疗、用工制度改革意见较大时，最容易激发情绪的焦点就是物价。因此当时中宣部指示各媒体不得涉及物价问题。由此媒体转向着重报道宏观调控的信息和局部改革的成效，从而分散了人们的注意力。到当年年底，六项制度改革已基本完成，这时候解决物价问题的时机已经成熟。在这种情况下，国家把抑制通胀作为1995年的头等大事，全国媒体纷纷报道，激发了人们对物价问题的意见，从而使反暴利、抑通胀成为当时的舆论热点，借全国形成的这一舆论之势，许多有关物价的问题开始解决。②近几年来，新闻媒体有关知识经济、信息时代的报道，亦有效地引导了读书热、网络热，激发了大家学习电脑的热情。第三，监督功能。在我国，以正面宣传为主并加强引导，这是新闻媒体必须严格遵循的一条重要的方针，但新闻媒体还有一个重要功能，就是舆论监督。所谓新闻媒体监督，就是指报纸、刊物、广播、电视等媒体对各种违法违纪行为特别是国家公职人员的违法、渎职和腐败行为所进行的揭露、报道、评论或抨击。其作用主要是：（１）揭露各种违法、渎职和腐败行为，为监督机构提供案件线索。新闻记者深入实际，贴近民众，嗅觉灵敏，反应迅速，通过采访和实地调查，往往能及时发现违法、渎职和腐败犯罪的事实或线索，进而在报刊、广播、电视上予以披露，为监督机构提供有价值的材料，使违法、渎职和腐败分子受到及时的查处。（２）防范各种违法犯罪行为特别是腐败行为的发生。新闻媒体对各种违法、渎职和腐败行为的揭露，可以使处于违法犯罪边缘的人受到震动和警醒，从而以此为鉴不再进行违法犯罪。如果没有新闻媒体的监督，不对有腐败苗头的官员及时曝光揭露，这在表面上好象保护了那些官员，但实际上由于他们的腐败欲望得不到遏制，最终他们将掉进更可怕的深渊。很多大案要案正是由此形成的。因此发挥舆论监督作用，有助于将大量的腐败现象消灭在萌芽状况，防患于未然。（３）跟踪信息源，为监督机构提供违法、渎职和腐败犯罪的重要证据。新闻记者人数众多，加之拥有大量的现代化录音、录像、传播设备，因而对自己发现或已被监督机构立案调查的人物可以进行跟踪，获取有关活动的信息（特别是被调查人反调查活动的信息），从而为监督机构提供有力证据，有效查处各种违法、渎职或腐败行为。（４）将已处理的违法、渎职或腐败案件公布于众，增强人民与违法犯罪行为作斗争的信心。新闻媒体将监督机构处理的违法、渎职和腐败案件公布于众，既可以教育其他公职人员，使之行为检点，遵纪守法，也可以对全社会进行法纪教育，使社会公众看到党和国家查处违法、渎职和腐败的坚强决心和果断行动，从而增强信心，并积极行动起来与违法犯罪作斗争。但长期以来，我国的新闻媒体对正面宣传比较重视，做得较好，而对舆论监督重视不够，做得很少，现在人民群众对新闻媒体有意见，很重要的一条就是因为新闻媒体唱赞歌太多，揭露腐败和违法现象太少。现在，各种腐败现象已经发展到十分严重的地步，人们有目共睹。在这种情况下，继续让新闻媒体对腐败缄默或轻描淡写，作些粉饰太平的文章，既会削弱其威信和作用，也会使反腐败斗争缺少一项可以利用的有效措施。相反，新闻媒体揭露腐败，司法机关严查腐败，人民群众就会从中看到希望，增强信心，从而对党和政府更加信任。由此舆论监督同正面宣传并不矛盾。在客观形势已经发生很大变化的情况下，仍然坚持“既要搞好正面宣传，又要搞好舆论监督”的观点，显然是不适宜的，必须针对现实情况，加大舆论监督的力度，做到“娇枉过正”。实践也完全证明了这一点。中央电视台《焦点访谈》创办于1994年4月1日，由于它是以深度报道为特色的述评性栏目，揭露了包括司法腐败在内的各种违法违纪行为，因而其收视率长期稳定在30%左右，
每天晚上收看这个节目的观众达三亿多人，成为中央电视台收视率最高的栏目之一。③1998年5月29日，
海南省成立新闻舆论监督中心，该中心成立后，组织指导“一报两台”（海南日报、海南电视台、海南广播电台）等新闻媒体连续推出系列批评报道，对昌江、陵水、万宁等市县机构超编、乱批条进人和个别乡镇干部大吃大喝、欺压百姓等歪风邪气进行大胆曝光，在社会上引起强烈反响，广大人民群众拍手称快，党内外不正之风大为收敛，其效果十分显著。④腐败分子“不怕内部通报，就怕直接见报”，这充分说明新闻媒体具有独特而有效的监督功能，我们不应弃之不用或用之不足。
　　新闻媒体监督功能的充分发挥，有赖于确定符合其内在要求和实际需要的原则，并在实践中认真执行。笔者认为，媒体监督的原则应包括以下五项：第一，自由性原则。新闻自由是指采集、发布、传送和收受新闻的自由，包括报刊的出版自由、电台和电视台的播放自由、新闻采访与报道的自由以及发表意见和进行新闻批评的自由。⑤新闻自由是世界各国新闻工作所普遍实行的一项原则，也是各国宪法规定的言论出版自由在新闻领域的具体运用。因此，舆论监督作为新闻媒体的重要职能，也应贯彻自由性原则。新闻媒体对各类违法、渎职、腐败行为进行自由的揭露、报道、批评甚至抨击，只要符合宪法和法律规定，不泄露国家秘密，不损害公共利益，就应给予支持和保护。只有坚持监督的自由性原则，才能保障公民的宪法权利（即言论出版自由）的实现和媒体监督的正常进行。因此，自由性原则是媒体监督的基础和前提。第二，典型性原则。实现生活中，违法犯罪层出不穷，新闻媒体没有必要也不可能都加以监督。从公众心理考虑，新闻媒体只有抓住重大、复杂、疑难的案件进行报道或评论，才能引起公众的关心和共鸣，形成舆论热点，从而产生万众瞩目的气氛，使违法腐败者本人身败名裂，使其他人慑于睽睽众目而不敢以身试法。这就是媒体监督的典型性原则。需要研究的是，哪些违法乱纪具有典型性，值得媒体采访报道？根据公众的心理，并考察国内外媒体监督的成功范例，以下几种情况具有典型性：（１）高级官员违法、腐败的；（２）违法、腐败数额巨大的；（３）违法、腐败手段恶劣的；（４）违法、腐败牵连人数众多的；（５）要害部门发生的违法、腐败行为，如公、检、法三机关中发生违法、腐败的。当然，在不同时期不同环境里，典型情况的范围和重点则有所不同。第三，真实性原则。真实是新闻工作的基本要求，当然也是媒体监督必须遵循的基本准则。媒体揭露、报道的违法腐败事实唯有真实，才能击中违法腐败分子的要害，使其无法辩驳；才能有效地保护公民的自由权、隐私权不受侵犯。否则，新闻媒体就可能陷于侵权诉讼而无法脱身，从而无从开展正常的监督活动；公民的自由权、隐私权就可能无端受到侵犯而人人自危，从而无法进行正常的生活、工作和学习。要做到真实，新闻工作者就必须深入实际进行采访，充分听取各方当事人的陈述和意见，而不能只听一面之词或偏听偏信；新闻媒体就必须对违法腐败情况如实、客观地加以报道，而不能为制造轰动效应而添油加醋，故意夸大其词甚至捏造事实。第四，及时性原则。新闻媒体无论是对违法腐败行为的揭露，还是对违法腐败案件审理过程和审理结果的报道或评论，都应做好迅速及时，抓住时机，否则时过境迁，公众便会失去兴趣。其中，对违法腐败行为的揭露，还应根据当时当地的客观情况作出判断，选择最合适的时机予以披露；对违法腐败案件审理过程和审理结果的报道和评论则应越快越好，在最短的时间内播出或刊载。应当说，监督的及时性原则和新闻的及时性原则，其要求是一样的，只有符合这一原则，才会对被监督者产生最大限度的威慑，从而监督才会有最明显的效果。第五，有效性原则。这也是媒体监督应遵循的一项基本原则。如果说典型性和及时性旨在引起公众的注意和兴趣，真实性旨在保证监督的客观公正的话，那么有效性则是发挥媒体监督作用的主要因素。对于典型的违法腐败行为，媒体只有抓住不放，连续出击，才能扩大影响，使公众产生强烈反响，形成舆论热点，从而引起有关主管部门的注意，加速问题的解决或处理。否则，媒体东一炮西一枪，两天打鱼三天晒网，稍有压力便缩手缩脚，甚至半途而废，其监督就会事倍功半或前功尽弃。媒体必须抱着必胜的信心，坚持不懈，不获胜利决不收兵。同时，在违法腐败行为被有关机关查处后，媒体还应及时报道其处理结果，使监督有始有终。只有这样才能充分发挥监督的威力，达到监督的目的。
　　三、司法独立与媒体监督的相互影响及其解决办法
　　司法独立与媒体监督的相互影响，主要表现在：一方面，司法独立对媒体监督具有天然的排斥性。司法机关依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，自然也不应受新闻媒体的干涉和影响；新闻媒体任何不适当的监督实际上就是对司法独立的损害，就会对司法独立产生不利的影响甚至严重的后果。因此就司法的天性来讲，它总是不希望受到任何干涉和影响，包括新闻媒体的干涉和影响以维护自身的独立，顺利完成国家与社会赋予自己的使命。另一方面，媒体监督对司法独立具有天然的侵犯性。媒体监督的典型性原则，使得它更倾向于对司法官吏和司法活动进行监督，因为司法腐败和司法不公较其他社会问题更能引起公众的注意和不满，更容易成为舆论热点，同时也更容易使揭露和报道的新闻媒体获得社会效益和经济效益。而在利益的驱动下，新闻媒体就可能不惜代价追逐司法问题，从而自觉不自觉地对司法独立造成侵害。
　　上述分析表明，司法独立与媒体监督之间主要表现为一方排斥，另一方侵犯的关系。如何解决这个问题，显然就成为既要维护司法独立又要加强媒体监督的关键所在。为此，笔者认为，必须对与之相关的问题进行研究并找到切实可行的解决办法：
　　１、关于对待媒体监督的态度问题
　　在我国，司法机关对媒体监督应持何种态度，这也许从美国的做法可以得到启示。1960年，《纽约时报》曾刊登整版报道，揭露阿拉巴马州警察虐待黑人，煽动“恐怖浪潮”，所举例证有若干失实之处。警察当局负责人以诽谤罪起诉《纽约时报》，州地方法院和州最高法院均判决该报败诉并须赔偿50万美元。时报不服，再次上诉。联邦最高法院推翻原判，并宣布了涉及诽谤公职人员的一项重要原则，即：当公职人员受到不实际批评并遭受伤害时，不得提起诽谤罪诉讼，也不得要求赔偿，除非原告能够举出确凿证据证明批评是出于“真实的恶意”。这一判决几乎封死了公职人员在诽谤罪方面的起诉之路，因为要找出报纸有意诽谤的确凿证据真是难上加难。⑥美国对全体公职人员尚能作出如此严格的权利限制，我国对司法人员理当予以同样严格的要求，相应地司法机关和司法人员对待媒体监督就应持一种宽容的态度。首先，司法机关作为裁判机关，与新闻媒体相比它处于优势地位。由于司法机关拥有裁判权，因而如果允许司法人员针对媒体的不实批评或评论拥有起诉权的话，那么媒体在诉讼中很容易处于不利地位，这对媒体来说显然是不公平的。其次，由于受到采访条件和时间等因素的影响，新闻报道在细节方面难免没有失实之处，而如果一旦发生这样的情况就要承担诉累之苦和败诉的风险，那么新闻媒体和新闻从业人员就会逐渐产生“多一事不如少一事”的心态，从而对监督司法失去热情，国家和社会对媒体监督司法的企望就会化为泡影。再次，在我国司法腐败日趋严重的情况下，加强新闻媒体对司法的监督已逐步成为全社会的共识。改革开放二十年来，我们一直重视运用教育、行政和法律手段惩治司法腐败，但收效不大，司法腐败不但没有减少反而愈演愈烈，极大地损害了司法机关的形象和法律的权威，危害社会公正。因此，对司法实行新闻舆论监督势在必行。而要保证监督的效果，很重要的方面就是要赋予新闻媒体和新闻从业人员以充分的报道权利，同时限制被监督的司法机关和司法人员的起诉权利。总之，司法机关和司法人员对媒体监督只有持宽容的态度，才能保证媒体的监督功能，进而消除自身的腐败现象，实现司法公正，维持社会健康而正常的运作。
　　２、关于司法公开问题
　　为保证新闻媒体对司法机关和司法人员进行有效的监督，赋予其对司法工作的知情权（了解权）无疑是至关重要的。实际上，公民、法人和其他组织知情权的拥有和行使，与有关国家机关及其工作人员的活动公开有着极为密切的关系。国家在赋予公民、法人和其他组织知情权的同时，必须规定国家机关和国家工作人员的活动应当公开进行（确需保密的除外），否则知情权就无法行使。相应地，国家机关和国家工作人员活动公开的范围也就是公民、法人和其他组织行使知情权的内容。根据我国刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法的规定以及新闻媒体对司法工作监督的实际需要，我国司法公开的范围应当包括：（１）人民检察院的起诉决定书和不起诉决定书；（２）第一、二审人民法院公开审判刑事、民事和行政案件的审理过程（合议庭评议除外）；（３）人民法院作出的一审判决书、裁定书，二审判决书、裁定书，再审判决书、裁定书，死刑复核裁定书，减刑、假释裁定书；（４）人民检察院按照刑事二审程序提出的抗诉书；（５）人民检察院对已经发生法律效力的刑事、民事、行政判决和裁定按照审判监督程序提出的抗诉书；（６）人民检察院作出的批准逮捕决定书、刑事拘留决定书以及人民检察院、人民法院作出的逮捕决定书、取保候审决定书、监视居住决定书。上述诉讼文书应当允许新闻记者查阅和如实报道；人民法院公开审判刑事、民事、行政案件的审理过程（合议庭评议除外）应当允许新闻记者采访和报道。1998年6月10日，
北京市第一中级人民法院宣布：年满18岁的我国公民持身份证即可进入该法院旁听审判，新闻记者可以以对法律负责的态度报道公开审理的案件。这一举措受到了新闻媒体的广泛报道和高度评价，但同时也说明，真正做到公开审判谈何容易，要知道我国早在1979年颁布的《刑事诉讼法》第８条就明确规定：“人民法院审判案件，除本法另有规定的以外，一律公开进行。”按照该法第111条的规定，只有有关国家机密、个人阴私的案件、14岁以上不满18岁未成年人犯罪的案件，才不公开审理。根据该法第121条的规定，
人民法院宣告判决，一律公开进行。刑事诉讼法颁布施行近二十年后北京市第一中级人民法院才敢于真正实行彻底的公开审判，可见公开审判在全国所有法院还未做到真正的实行。因此，新闻记者对司法活动的知情权还受到很大的限制，换言之，司法公开在一定程度上讲还有名无实。这个问题不彻底解决，新闻媒体的监督就无法实现。另一方面，在我国目前的司法体制下，即使人民法院都做到了审判的真正公开，但新闻媒体的监督仍然是很有限的，因为新闻记者可以采访报道的只是合议庭或独任庭对案件的审理活动，而案件的决定权往往掌握在法院领导人员和审判委员会手中。对于法院领导人员和审判委员会如何行使案件处理的决定权，新闻记者无从知道，因而也就无法予以监督！要解决上述两个问题，办法只有一个，那就是所有法院都象北京市第一中级人民法院那样实行真正的审判公开，同时取消院长、庭长审批案件和审判委员会讨论决定案件的制度，将案件的处理权真正赋予合议庭或独任庭（当然应同时强化合议庭、独任庭的错案责任）。这样做既符合世界各国司法的通则，体现司法的真正独立，同时也可以使新闻媒体对司法的监督可以落到实处，有效地发挥其监督功能。
　　３、关于媒体监督的重点和方法问题
　　在我国当前和今后一段时期，新闻媒体对司法监督的重点应放在揭露司法腐败和维护司法独立上。一段时间以来，妨害司法公正的主要因素就是司法本身的腐败问题和某些当权人物对司法的干涉问题。一方面，司法队伍中发生了比较严重的腐败现象，而且呈蔓延态势。例如，1993-1997年，全国检察系统和法院系统分别有360人和376
人因贪赃枉法、徇私舞弊等犯罪行为被追究刑事责任。⑦这只是被查处的人数，实际情况还要严重得多。社会上广泛流传着这样一句话：“大沿帽，两头翘，吃了原告吃被告；原告被告都吃完，还说法制不健全。”就是生动的写照。一些法官、检察官靠工资吃饭，但在装修住房时动辄几万、十几万甚至几十万元，其中的大多数恐怕用的是不义之财，有父母和兄弟姐妹接济或配偶有高收入的毕竟是少数。原河北省高级人民法院院长平义杰利用职权，长期占用企业高级轿车，将大量财产据为己有，被中央纪律检查委员会开除党籍，并被司法机关追究刑事责任；原广西壮族自治区高级人民法院副院长潘宜乐利用职务之便收受贿赂25万元，被判处有期徒刑15年。身居要职的高级法院院长、副院长尚且如此，普通司法人员的腐败情况显然已比较严重。另一方面，在我国地方党委握有司法人员的实际任免大权和地方政府握有司法机关的财政大权的情况下，司法机关依法独立行使职权的法律规定常常成为一纸空文，一些地方的党政领导随意批条子、打电话，指令司法机关按其意志办事，以权压法，大搞地方保护主义；对于坚持原则，不按其指示办事的司法机关领导和办案人员随意撤换、免职或调离，以致司法独立有名无实。由于上述两个方面问题的严重存在，以致司法机关有法不依、办案不公的现象一直比较突出。如：有的检察院领导干部不能坚持原则，在办案遇到干扰和阻力时，存在瞒案不报、压案不办、执法不严的现象，少数干警包括个别领导干部不依法办事，不文明办案，甚至滥用职权，办关系案、人情案、金钱案，徇私舞弊；一些案件审判质量不高，特别是少数经济、民事案件审判不公；⑧有些法院审理案件有时执法不严，裁判不公，人民群众反映强烈。⑨总之，司法腐败和司法不公，已严重地损害了司法机关的形象和法律的尊严，直接影响社会公正，同时也严重地破坏了公平竞争的市场经济秩序，阻碍市场经济的健康发展。因此采取包括新闻舆论监督在内的各种行之有效的手段确保司法公正已成为当务之急。笔者认为，针对妨害司法公正的两个突出问题，新闻媒体对司法活动进行监督的重点应当是司法人员的腐败问题和当权人物对司法工作的干涉问题。
　　为了保证监督的顺利进行和达到预期的目的，新闻媒体应注意其方法的科学性和可行性。主要应采取以下方法：（１）通过采访、接受公众提供的线索并进行调查的方式，在媒体上公布采访、调查所获得的事实材料，揭露司法人员贪赃枉法、徇私舞弊、接受宴请或礼物、私自会见当事人等违法犯罪行为，使其受到有关主管机关的立案查处；（２）对行使知情权而获得的有关诉讼文书，经过分析研究并进行调查后认为确有错误的，在媒体上进行报道并评论。为保证其评论或批评的准确性，新闻媒体在分析研究时应邀请其法律顾问或法学专家参加，必要时可以先听取有关司法机关的意见，然后再决定是否刊载或播出；（３）对有关当权人物批条子、打电话，以权压法、干涉司法的行为经调查了解后，在媒体上予以公开曝光。当然，当地的媒体对当地的当权人物的上述行为要予以公开曝光是比较困难的，但省级媒体对市、县当权人物，全国性媒体对省、直辖市、自治区当权人物的上述行为予以公开曝光则应当可以做到。在我国目前的情况下，上述监督方法的实行可能还会有相当的难度。对此，中央和地方不妨借鉴海南省成立新闻舆论监督中心的做法，由党委（党组）的宣传部门牵头联合多家媒体共同开展监督活动，以克服监督中遇到的困难，扩大监督的声势，加大监督的力度，提高监督的效率。
　　４、关于既坚持媒体监督又维护司法独立的问题
　　新闻媒体对司法的监督不仅十分必要，而且在现实情况下也显得非常紧迫，但媒体监督不应是无限度的，超过了一定的限度，就会侵犯司法的独立性，进而影响司法公正。因此，媒体监督应以不侵犯司法独立为限度。如前所述，司法独立是司法公正的保障，司法人员在诉讼过程中只有正直无私，没有任何私情或私益的考虑，而且具有独立的意志，不受任何外来干涉，也不屈从于任何外部压力，才能做到公正办案。因此司法公正既是一种结果，更是一个过程。就前者来讲，由于司法活动已经结束，司法机关已经对案件作出处理决定（如不起诉决定书，二审判决书、裁定书，减刑、假释裁定书），因此任何单位和个人包括新闻媒体在内就可以对其发表意见，作出评价，予以批评甚至抨击，而不管意见是否激烈，批评是否尖锐，都不会构成对司法独立的侵犯；诚然有人认为要维护司法裁判的权威性，但裁判的权威性是建立在公正性的基础之上的，不公正的裁判谈何权威？因此，对不公正的裁判自应允许人们发表意见，进行批评或抨击。就后者来讲，由于案件正在诉讼过程中，外部的干扰或压力必然会对司法人员造成影响，使其独立意志发生嬗变，进而在案件的处理中发生偏颇，导致不公，因此既应坚持新闻媒体对司法活动的监督，同时又应维护司法活动的独立性。为此，新闻媒体必须注意以下几个问题：第一，在诉讼过程中，新闻媒体应持中立立场，对通过行使知情权而获得的诉讼文书（如起诉书，一审判决书、裁定书等）只作如实的报道，而不发表任何评论或意见；第二，在审判过程中，新闻媒体对案件的审理情况只作转播或客观介绍，而不能发表任何带有倾向性的意见，更不能对案件的处理定调子、下结论，误导公众从而对司法人员产生压力；第三，在任何时候（包括诉讼过程中），新闻媒体均不得刊载或播出对司法人员有人身攻击或人身侮辱内容的报道或评论，以保护司法人员的人格尊严。
　　虽然对新闻媒体作了上述限制，但实际情况要复杂得多。不少媒体为追求新闻的轰动效应或不了解法律规定，因而往往把检方的指控当作实际发生的情况，无所顾忌地使用各种带有倾向性的词句，如把被告人称为“人犯”或“罪犯”；对一些法院尚未审结的案件加以连续报道或对被告人涉嫌犯罪的情况进行大肆渲染，引起公众对被告人的义愤；在打假的行政部门成为被告时指责法院不保护打假者，等等。由于我国的新闻媒体多为“机关报”、“机关台”，具有浓厚的官方色彩，因此新闻媒体对正在审理的案件的报道又经常导致高层领导人的批示，接到批示后党政各部门乃至司法机关便要紧急动员，“高度重视，限期解决”。在上述情况下，司法机关特别是法院往往承受着巨大的舆论压力，以致有时只能听命于媒体，进而导致某些案件无法得到公正的处理。为解决这一问题，切实维护司法独立，保障司法公正，根据我国的国情并借鉴国外的有益做法，审判机关可以分别情况采取以下措施：（１）对案件作出延期审理的决定，直到舆论压力消除为止；（２）请求上级法院同意改变案件的管辖，将案件移送未受到舆论压力的其他同级法院审判；（３）对辖区范围内的新闻媒体发出裁定，要求其停止有关本案情况的报道和评论，直到案件审结为止；或者向本案当事人发出裁定，禁止其向媒体作出带有倾向性的陈述，直到案件审结为止。⑩（４）对审理本案的合议庭组成人员或独任审判员以及书记员实行封闭式隔离措施，使其不能再接触新闻媒体和与外界发生通讯联系，直到案件审结为止。
　　注：①卞建林主编：《刑事诉讼法学》第109页，法律出版社1997年9月出版。
　　②参见杜耀峰：《舆论热点的形成与引导》，中国党政干部论坛1998年第4期。
　　③参见1998年10月8日人民日报。
　　④参见1998年5月29日至8月7日海南日报。
　　⑤季立新：《关于当前处理新闻纠纷的原则》，上海大学学报（社会科学版）1997年第12期。
　　⑥贺卫方：《传媒如何监督司法》，1998年2月20日中国改革报。
　　⑦⑧《最高人民法院工作报告》、《最高人民检察院工作报告》（1998年3月10日）。
　　⑨《最高人民法院工作报告》（1997年3月11日）。
　　⑩参见美国Ｔ.巴顿.卡特等著：《大众传播法概要》第136页，中国社会科学出版社1997年8月。


江苏省发展和改革委员会


江苏省境外投资项目核准暂行管理办法


　　《江苏省境外投资项目核准暂行管理办法》于2011年4月15日由我委以苏发改规发[2011]6号文印发。
　　

　　江苏省境外投资项目核准暂行管理办法　
　

　　第一章 总则

　　第一条 为规范对全省境外投资项目的核准管理，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《境外投资项目核准暂行管理办法》（国家发展改革委令第21号）、《国家发展改革委关于完善境外投资项目管理有关问题的通知》（发改外资〔2009〕1479号）、《国家发展改革委关于做好境外投资项目下放核准权限工作的通知》（发改外资〔2011〕235号）等法律法规和文件精神，结合我省实际，制定本办法。

　　第二条 本办法适用于在本省行政区域内注册的各类法人（以下称“投资主体”），及其通过在境外控股的企业或机构，在境外进行的投资（含新建、购并、参股、增资、再投资）项目的核准。

　　投资主体在香港特别行政区和澳门特别行政区进行的投资项目的核准，适用本办法。

　　第三条 本办法所称境外投资项目指投资主体通过投入货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产和权益或提供担保，获得境外所有权、经营管理权及其他相关权益的活动。

　　第二章　核准机关及权限

　　第四条 境外投资项目区分为资源开发类和非资源开发类。资源开发类境外投资项目是指在境外投资勘探开发原油、矿山等资源的项目。非资源开发类境外投资项目是指资源开发类之外的境外投资项目。

　　第五条 资源开发类境外投资项目，按照以下权限核准：

　　（一）中方投资额3亿美元及以上的，由国家发展改革委核准；

　　（二）中方投资额3亿美元以下的，由省发展改革委核准。

　　第六条 非资源开发类境外投资项目，按照以下权限核准：

　　（一）中方投资额1亿美元及以上的，由国家发展改革委核准；

　　（二）中方投资额1亿美元以下的，由省发展改革委核准。

　　第七条 有关特殊项目的核准：

　　前往台湾地区和前往未建交、受国际制裁国家，或前往发生战争、动乱等国家和地区的投资项目，以及涉及基础电信运营、跨界水资源开发利用、大规模土地开发、干线电网、新闻传媒等特殊敏感行业的境外投资项目，不分限额，由省发展改革委初审后报国家发展改革委核准。

　　第三章　项目申请报告

　　第八条 投资主体提交的项目申请报告应按照《国家发展改革委关于印发境外投资项目申请报告示范大纲的通知》（发改外资〔2007〕746号）和国家对境外投资项目的有关要求进行编制。境外投资项目申请报告主要包括以下内容：

　　（一）项目名称、投资方基本情况；

　　（二）项目背景、投资环境情况；

　　（三）项目建设规模、主要建设内容、产品、目标市场，以及项目效益、风险情况；

　　（四）项目总投资、各方出资额、出资方式、融资方案及用汇金额；

　　（五）购并或参股项目，应说明拟购并或参股公司的具体情况。

　　第九条 投资主体报送的项目申请报告应附以下文件：

　　（一）公司董事会决议或相关的出资决议，国有企业需提供国有资产管理部门的意见；

　　（二）证明中方及合作外方资产、经营和资信情况的文件；

　　（三）银行出具的融资意向书；

　　（四）以有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产权益出资的，按资产权益的评估价值或公允价值核定出资额。应提交具备相应资质的会计师、资产评估机构等中介机构出具的资产评估报告，或其他可证明有关资产权益价值的第三方文件；

　　（五）投标、购并或合资合作项目，中外方签署的意向书或框架协议等文件；

　　（六）境外竞标或收购项目，应按本办法第十八、十九、二十条规定报送信息报告，并附国家发展改革委或省发展改革委出具的有关确认文件。

　　第十条 属国家发展改革委核准的境外投资项目，项目申请报告原则上应由具备相应专业、服务范围的甲级工程咨询资格的机构编制。属省发展改革委核准的重大境外投资项目，项目申请报告原则上应由具备相应专业、服务范围的乙级及以上工程咨询资格的机构编制。

　　第十一条 投资主体应向项目核准机关提交项目申请报告一式五份，并附电子文档一份。投资主体应对所有申报材料的真实性负责。

　　第四章　核准程序

　　第十二条 投资主体须向其注册所在地的省辖市、县（市）发展改革部门提交项目申请报告及相关附件。省发展改革委核准的项目，由投资主体注册所在地的省辖市、县（市）发展改革部门初审后报省发展改革委；国家发展改革委核准的项目，由投资主体注册所在地的省辖市、县（市）发展改革部门转报省发展改革委，经省发展改革委初审后报国家发展改革委。

　　县（市）发展改革部门向省发展改革委报送项目申请报告，应同时抄送相应省辖市发展改革委。

　　省管企业可直接向省发展改革委提交项目申请报告，同时抄送省国有资产管理部门。

　　第十三条 省发展改革委核准境外投资项目时，可根据需要征求有关部门的意见。有关部门在接到上述材料之日起7个工作日内，向省发展改革委提出书面意见，逾期则视为对所征求意见无异议。

　　第十四条 省发展改革委对于材料不齐全或者不符合要求的项目申请报告，应当在5个工作日内，一次性告知投资主体需要补正、澄清的全部内容。

　　第十五条 省发展改革委在受理项目申请报告之日起5个工作日内，对需要进行评估论证的重点问题委托有资质的咨询机构进行评估。接受委托的咨询机构应在规定的时间内向省发展改革委提出评估报告，并承担评估责任。

　　承担项目申请报告编制任务的咨询机构，不得承担同一项目的委托咨询评估任务。

　　第十六条 省发展改革委在受理项目申请报告之日起20个工作日内，完成对项目申请报告的核准，或者向国家发展改革委提出初审意见。如20个工作日不能做出核准决定或提出初审意见，经省发展改革委负责人批准，可以延长10个工作日，并将延长期限的理由告知投资主体。

　　前款规定的核准期限，不包括委托咨询机构进行评估的时间。

　　第十七条 省发展改革委对核准的项目，应向投资主体出具书面核准文件，并在20个工作日内将项目核准文件抄报国家发展改革委；对不予核准的项目，应以书面决定通知投资主体，说明理由并告知投资主体享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

　　第十八条 境外收购或竞标项目在申请项目核准前实行信息报告制度。

　　境外收购项目是指投资主体直接或通过在境外设立的子公司或控股公司以协议、要约等方式收购境外企业全部或者部分股权、资产或其它权益的项目。境外竞标项目是指投资主体直接或通过在境外设立的子公司或控股公司参与境外公开或不公开的竞争性招标，以投资获得境外企业全部或者部分股权、资产或其它权益的项目。

　　第十九条 境外收购或竞标项目的投资主体在对外开展实质性工作之前，即境外收购项目在对外签署约束性协议、提出约束性报价及向对方国家（或地区）政府审查部门提出申请之前，境外竞标项目在对外正式投标之前，应通过省辖市、县（市）发展改革部门向省发展改革委报送项目信息报告。中方投资额1亿美元以下的境外收购和竞标项目，项目信息报告由省发展改革委确认；中方投资额1亿美元及以上的境外收购和竞标项目，项目信息报告由省发展改革委审核后报国家发展改革委确认。

　　已有境外投资项目经国家发展改革委核准的投资主体，可直接向国家发展改革委报送项目信息报告，抄报省发展改革委以及国家有关行业管理部门；已有境外投资项目经省发展改革委核准的投资主体，可直接向省发展改革委报送项目信息报告，抄报省辖市、县（市）发展改革部门以及省有关行业管理部门。

　　第二十条 境外收购或竞标项目信息报告应按照附表格式要求编制，主要内容包括：

　　（一）项目名称；

　　（二）投资主体基本情况；

　　（三）投资背景情况；

　　（四）收购或竞标目标情况；

　　（五）对外工作情况；

　　（六）尽职调查情况；

　　（七）收购或竞标方案；

　　（八）下一步工作时间表。

　　境外收购或竞标项目信息报告还应附以下文件：投资主体与外方签署的意向性协议文件、投资主体相关决策文件和其他支持性文件等。

　　第二十一条 属省发展改革委确认权限的，省发展改革委在收到境外收购或竞标项目信息报告之日起7个工作日内出具有关确认文件。属国家发展改革委确认权限的，省发展改革委对境外收购或竞标项目信息报告初审后报国家发展改革委确认。确认文件是境外收购或竞标项目申请报告的必备附件。

　　项目信息报告的确认程序比照本章的相关规定执行。

　　第二十二条 投资主体如需投入必要的项目前期费用涉及用汇数额的（含履约保证金、保函等），应按项目核准权限向相应的核准机关申请核准。经核准的该项前期费用计入项目投资总额。

　　第二十三条 已经核准的项目如出现下列情况之一的，需向原核准机关申请变更：

　　（一）建设规模、主要建设内容及主要产品发生变化；

　　（二）建设地点发生变化；

　　（三）投资方或股权发生变化；

　　（四）中方投资超过原核准的中方投资额20%及以上。

　　变更核准的程序比照本章的相关规定执行。

　　第五章　核准条件及效力

　　第二十四条 项目核准机关主要依据以下条件对项目进行审查：

　　（一）符合法律、法规、规章以及产业政策，不危害国家主权、安全和公共利益，不违反国际法准则；

　　（二）符合经济和社会可持续发展要求，有利于开发国民经济发展所需战略性资源；符合国家和本省关于产业结构调整的要求，促进具有比较优势的技术、产品、设备出口和劳务输出，吸收国外优秀人才、先进技术和管理经验；

　　（三）符合国家资本项目管理和外债管理规定；

　　（四）投资主体具备相应的投资实力。

　　第二十五条 对中方投资额3000万美元及以上至3亿美元以下的资源开发类、中方投资额1000万美元及以上至1亿美元以下的非资源开发类境外投资项目，省发展改革委在项目核准文件印制之后、下发之前，应当按照有关规定报国家发展改革委办理核准登记手续。国家发展改革委对符合规定的出具《地方重大境外投资项目核准登记单》。

　　第二十六条 投资主体凭境外投资项目核准机关的核准文件，第二十五条所列项目还应持《地方重大境外投资项目核准登记单》，依法办理外汇、海关、出入境管理、税收、金融保险等相关手续。

　　第二十七条 投资主体就境外投资项目签署任何具有最终法律约束力的相关文件前，须取得相应项目核准机关出具的项目核准文件。

　　第二十八条 核准机关出具的核准文件应规定有效期。在有效期内，核准文件是投资主体办理本办法第二十六条所列相关手续的依据。

　　对在核准文件有效期内未能办理完本办法第二十六条所列相关手续的项目，投资主体应在核准文件有效期届满前30日内向省发展改革委或经省发展改革委向国家发展改革委申请延期。属省发展改革委核准权限的，省发展改革委应在有效期届满前作出是否予以延期的决定。

　　对在核准文件有效期内未能办理完本办法第二十六条所列相关手续也未经原项目核准机关作出准予延期决定的项目，原项目核准文件自动失效。

　　核准文件有效期满后，投资主体办理本法第二十六条所列相关手续时，应同时出示相应核准机关出具的准予延续文件。

　　第二十九条 核准机关出具的境外收购或竞标项目信息报告确认文件应规定有效期。投资主体可在有效期内对外开展实质性工作，如在有效期内未能完成，应根据情况及时办理确认文件延期手续，或者重新报送项目信息报告。

　　确认文件延期手续的办理程序比照本章的相关规定执行。

　　第三十条 对未经项目核准机关核准的境外投资项目，外汇管理、海关、税务、金融保险等部门和单位不得办理相关手续。

　　第三十一条 投资主体以提供虚假材料等不正当手段，取得项目核准文件的，核准机关可以根据核准权限撤消对该项目的核准文件。

　　第三十二条 核准机关应对投资主体执行项目情况进行监督检查，并对查实问题依法进行处理。

　　第六章　附 则

　　第三十三条 自然人和其他组织在境外进行的投资项目的核准，参照本办法执行。

　　第三十四条 投资主体赴台湾地区投资的项目需按照《国家发展改革委 商务部 国台办关于印发〈大陆企业赴台湾地区投资管理办法〉的通知》（发改外资〔2010〕2661号）有关规定执行。

　　第三十五条 本办法自2011年6月1日起施行。此前有关境外投资项目核准管理的规定，凡与本办法有抵触的，均按本办法执行。